發布時間：2023-04-01 10:12:10
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（中經評論·北京）2007年6月，國家環保總局對黃河、長江等四大流域的污染調查得出了驚人結論：四大流域的整體污染現狀已成為常態；同時，重點監控的9個大湖泊中整體水質為V類和劣V類水質的就達7個。V類水已不能和人體接觸，劣V類水更是喪失基本生態功能，甚至不能用作農業用水。如何合理利用保護水資源，促進經濟協調穩定發展，成為構建資源節約型社會的一個急需解決的重要課題。
一、流域性水資源管理困境
流域污染的常態性已經基本確定，水污染正伴隨工業化的高速推進從支流向干流、從城市向農村不斷蔓延發展。那么，為什么污染狀況沒有隨著近年來持續的治理行動而有所好轉呢?
（一）水資源的公共產品特性
水資源是公共資源，其產權常具有模糊性。流域內的每個團體或個人都難以具備界定明確的權力去維持流域環境不受污染和可持續利用。巴澤爾指出，當產權無法充分界定時，部分有價值的產權總是存在于公共領域，對公共領域中存在的可被攫取的資產價值將導致人們的尋租行為。當生產和消費行為帶來水資源污染時，其污染成本由全社會共同承擔，而產生的收益由排放者獨自占有；而且水資源污染給排放者自身所帶來的損失遠遠小于污染治理成本，從個人理性的角度出發，排放者沒有治理污染的動機，從而必然導致對水資源的過度污染和使用，治理產品的提供不足，這就是但丁所言的公共領地的悲劇。
（二）市場失靈下的政府解決思路
解決水資源過度使用和污染的一個方法是根據科斯定理，將外部性內在化，即明晰資源產權，由排污者和受害者雙方討價還價解決污染問題。然而，公共資源產權的界定首先是非常困難的。即使能夠界定，成本也是高昂的。當產權界定清楚后，確定污染賠償的討價還價過程本身也將增大交易成本，當涉及人數眾多時，“搭便車”現象將發生，從而導致市場機制的失靈。即使采用民主投票方式確定污染的價格，根據阿羅不可能定理，也難以產生滿意的投票結果。因此，單純通過市場機制來解決水資源污染問題必然導致市場失靈。當市場失靈時，避免公地悲劇就需要依賴于代表公共利益的政府，通過政府的管制來保護水資源。政府常采取的策略是排污收費、直接管制、排污消減補貼，這些措施的強制執行將有效減少市場討價還價的交易費用和效率低下狀況，從而提高水資源保護效率。
（三）政府失靈
市場失靈條件下通過政府管制是不是就能有效解決水資源過度使用和污染的問題呢?政府作為國家權利的執行機構，并不是抽象的存在，而是由不同利益和目的的部門和人群組成的集合。由于水資源的效益涉及農業灌溉、水力發電、水路運輸、地下水勘探與開采等部門的利益，水資源管理實際上由水利、電力、交通、城建、地礦、農業等14個不同或相同級別的局、部以及流域各省市區水行政管理部門共同負責。這些政府部門的行為主體和市場中的經濟人一樣也要受到自身權利、職位和相關物質利益的驅動，謀求個人效用最大化。根據公共選擇理論，這時必然出現多數獲利集團的個人邊際利益大于社會邊際利益，或個人成本小于社會邊際成本的結果，從而導致公共目標的偏離，最終導致“政府的失靈”，從而在我國出現水資源管理“多龍治水”、“政出多門”的管理格局。“管水源的不管供水，管供水的不管治污，管治污的不管回用”，地方政府以本地利益為導向，采用寬松的排污管制措施促進當地投資和GDP增長；流域上游沒有足夠的動機和激勵去減少不合理產業布局，常常為了增加GDP而引入高污染、高水耗的項目，導致水資源從源頭就被污染。在此情況下，水資源的保護重任就只能依賴于環保部門的嚴格立法和執法。實際情況又怎樣呢?國家環保總局近期檢查的11個省份的126個工業園區，有110個存在環境違法問題；在抽查的城鎮污水處理廠中，超過一半運轉不正常或停運，四成以上被查企業存在環境違法行為。因此，僅僅依賴環保部門是不可能實現對水資源的有效保護的
四）政府監管困難
即使不存在政府失靈，政府也將面臨信息不對稱和隱的監管困境。企業排污是私人信息，環境保護部門不可能每天24小時監督全國的所有排污者的排污狀況，這必然導致一些排污者利用沒有監督的空檔增大排污。同時，當采用矯正性稅收對污染排放量征稅時，稅率往往難以確定，稅率過高，成本轉嫁給消費者，造成消費者福利損失；當采用使用量、排放量、排放物含量標準時，若排污權數量過大，會使區域內污染物的排放量超過環境容量；數量過小，排污成本超過社會經濟技術承受能力，嚴重影響生產和生活，甚至會導致非法排污或偷排。
（五）政府失靈下的市場失靈
當政府失靈時，水資源的污染問題該如何解決?會不會求助于市場?在我國，受計劃經濟體制的影響，長期以來人們缺乏對水資源經濟產品屬性的認識，供水作為政府提供的基本福利，供水水價不能有效體現水資源的全部價值構成，最多只能補償生產經營成本，而不能體現資源水價（即水資源費或水權費）和環境水價（即水資源處理費）。因此，水資源的價格遠遠背離了水資源的價值構成，從而依賴市場價格機制不能有效調節水資源的使用和保護。許多冶污企業建起了先進的生產線，卻處于閑置狀態。因此，在政府失靈的情況下，我國的水資源市場也表現為失靈狀態。當水資源的市場失靈和政府失靈同時存在時，此時應該求助于誰，應該采用怎樣的管理機制來有效解決水資源的過度使用和污染問題呢?
二、水資源的有效管理機制
對于水資源市場失靈和政府失靈的雙重管理困境，必須系統設計水資源管理機制，從制度、文化、領導力、執行力等方面著力，建立一個強有力的水資源管理體系，避免“多龍冶水”的割裂格局。
（一）構建以流域為核心的水資源一體化管理模式
目前的流域、部門和行政區域三結合的水資源管理體制導致各部門常基于部門利益、地區利益，而不是自覺地從全流域和全社會的可持續發展角度來使用水資源。因此，建立一個統一的管理權威對水資源實施一體化的全面管理就顯得尤為重要。一體化管理的途徑一是按照行政區域劃分，以行政轄區為基本單元的開發模式；二是由一個單獨的部門統籌、管理全國的水資源。地方政府維護公共資源的出發點是地區利益，出于這種目的，上游城市必然不是從全流域的經濟發展出發來配置水資源，分割管理狀態依然難以改變。縱觀法國、英國、荷蘭等國的水資源管理體制，最突出的一點是由一個部門統籌管理。如英國環保局一管到底，不設水利部，水管理直接進入市場，政府只是宏觀調控。同時，對于跨省、跨地區的大江大河統籌采用以流域為單元的水質與水量統一管理模式。法國按大流域分設了幾個水務局，荷蘭以流域為單元設立水董事會，由水法賦予權力，依法管理水量水質。借鑒各國的成功經驗，我國有必要建立一個單獨的政府部門統籌負責全國所有水資源的取水、排水、供水、節水、防洪、防澇、治污、灌溉、污水回用等事務，實現水資源的統一規劃、調度、運營和監督治理。同時，該管理部門內部按照流域設立不同的分支機構，統一管理流域內的水量和水質，從而避免各部門相互爭權、推諉、扯皮，緩解政府失靈的狀況。
（二）政府管制下的市場交易機制
一體化的水資源管理機制使具有決策權、執行權、監督控制權的權威管理部門通過計劃、命令、協調等方式實現對資源的統一配置。但通過指令性計劃來配置資源的計劃經濟形式，由于決策者的有限理性和信息不對稱，常常導致資源配置的低效率。在此情況下，引入市場機制，通過政府管制和市場機制的雙重結合可提高水資源的配置效率。即，政府首先制訂相關政策、法規，然后水資源使用者再根據自身利益在可供交易的市場中進行使用量、排污量的抉擇。這些市場化交易機制包括：市場化的水價體系、排污權交易和流域水資源補償制度等方式。轉
（1）市場化的水價體系。目前的福利型水價體系無法激發使用者和排污者內在的節約和創新思想，冶污企業由于長期虧損也沒有冶污的積極性。國外經驗表明，利用市場定價原則，發揮價格杠桿作用，能夠達到合理使用水資源的目的。因此，我國需要建立和完善市場化的水價體系，通過市場定價機制，在國家宏觀調控下按照水資源的用途、地區等因素制訂靈活多樣的交易價格，通過買賣雙方的自主談判實現市場化水價體系的正常運行。
（2）排污權交易。排污權交易是指政府根據流域的承載能力規定污染物排放總量，企業按照市場價格向政府購買排污權，包括排放污染物的種類和數量、排放地點和方式、有效時間等，這是排污權交易的一級市場（政府一排污者）；如果企業減少排污，購買的排污權得到節省，可在市場上售出排污權而獲利，這就是排污權交易的二級市場（排污者一排污者）。這種市場化運作機制可以調動企業治污積極性，使其可以選擇更有利于自身發展的方式主動減排。
（3）流域水資源補償機制。在流域中，上下游地理位置的不同使上游擁有使用權的優勢地位。如果上游用水過多或者排污過多就意味著下游水資源生態環境的惡化。為了使下游的水資源滿足自身經濟發展和人們生活用水的需要，下游需要提供一種補償機制彌補上游節約用水、減少排污的機會成本，從而激勵上游保護水資源。
（三）節水文化的建立
水資源一體化管理體制和市場交易機制僅僅是從“拉”的角度運用經濟、行政手段來引導人們的行為，而不是人們發自內心的自愿“推”動水資源的保護。但是，公眾的監督參與更能克服信息不對稱和隱帶來的監管困境，怎樣形成公眾參與的節水文化呢?首先，要尊重價值規律，將水價調至真正體現其價值的價格水平上，使人們意識到水的寶貴，這是樹立節水文化的根本之舉。其次，文化的建立常取決于支持這種文化的領導權威和倡導者，節水文化在我國現階段是～種全民節水文化，不可能依賴于某個公益組織，而必須依賴于政府的推動，應把水資源保護作為政府業績考核、干部選拔和獎懲的重要依據，使官員成為全社會節約用水的倡導者、領導者和監督者，使政府成為節水文化的主導者。再次，提供公眾參與水資源保護的途徑，包含預案參與、過程參與、末端參與、行為參與和信息完全公開機制。最后，增強全民族的水資源憂患意識和節約意識，培育節約用水的社會風尚。
三、水資源管理機制的實施要點
水資源管理機制是一個龐大、復雜的系統工程，在建設過程中需要科學的處理好以下矛盾。
（一）處理好水資源管理機構和地方政府之間的關系
流域水資源一體化管理機制將改變現有管理體制和利益格局，在改革中要妥善調整各部門的分工、人員；其次，水資源管理總部、流域水資源管理分部也將與各地方政府部門發生相關業務往來，彼此之間如何分工、合作、協調等都是需要解決的關鍵事項。
（二）處理好政府宏觀管理和市場交易之間的關系
水資源管理機制是通過制訂政策、法律、法規等實現水資源的宏躕調控：依賴于市場化的價格交易機制自主實現資源的有效配置。這就要求明確政府的權力范圍和市場的作用范圍，避免政府權力過大壓抑市場的積極性；同時，又要避免政府權力過小，難以干涉市場不合理的交易活動。
（三）處理好上中下游水資源分配的關系
流域一體化管理體制直接關系到上中下游的水資源權力和經濟利益，這就需要解決好以下關系：（1）上中下游合理分配水量，可以按照地區經濟發展水平和經濟成長能力為基本指標；（2）合理確定流量控制關系，合理調節各區段對水資源的利用時差；（3）合理確定利益分割比例；（4）合理確定水資源污染成本分擔原則，可依照“誰污染，誰冶理”和預留“污染治理費用”的原則進行。
（四）處理好流域區與非流域區水資源使用的關系
水資源不僅是本流域的資源，同時還是整個國家的戰略資源。流域水資源的配置不僅要考慮本流域的經濟生活環保發展需要，還要結合國家的整體戰略部署，處理好流域區和非流域區水資源調用量、使用效率、使用時段等關系。
（五）處理好生活、生產和生態用水的關系
工業生產的經濟收益高于農業和公益事業，因而工業企業的水資源價格承受能力也更大。在建立水資源市場交易機制時，要滿足農業生產和維系生態平衡對水的基本需求，防止無序競爭對農業和公益事業產生破壞作用。
一、水資源管理現狀及存在的問題
1．水資源管理現狀
1949年以來，我國進行了大規模的水利建設，開發利用水資源，治理水旱災害。這一時期，中國水資源管理體制的特點是采用分級、分部門的管理模式。按照行政區劃在各級政府設立了水利部門，負責水利建設和水資源的管理，并且在各級政府的水利、電力、農業、建設、礦產、環保、交通等部門之間劃分水資源管理職能。例如，水利部門負責農村水利和防洪，建設部門負責城市供水，礦產部門負責地下水勘察，交通部門負責航運、航道建設和管理等。在這種管理體制下，往往只重視本地區或本部門的利益而忽視水資源的整體性和多功能性，忽視水資源的綜合效益，并且各個部門之間缺乏有效的協調，影響了水資源的合理開發利用。
20世紀的70年代末到80年代初，隨著人口增長和經濟發展，以及出現了連續干旱，我國北方和許多沿海城市水資源嚴重不足，水污染日趨嚴重，有些城市和地區出現了地下水過量開采、造成水源枯竭、地面沉降、海水入侵等問題，地區之間、部門之間的水事糾紛時有發生。出現這些問題的原因，一方面是我國的人均水資源量不足且時空分布不均，增加了水資源開發利用的難度；另一方面，水資源管理體制存在缺陷，導致水資源的無序開發，用水效率低下，不重視水資源的節約和保護，也是其中一個重要的原因。
1988年頒布的中華人民共和國第一部《水法》，提出要對水資源實行統一管理，即“國家對水資源實行統一管理與分級、分部門管理相結合的制度”。實行水資源統一管理的核心問題是理順不同部門和不同層次（中央、流域、省、地方）之間在水資源管理方面的職責。但從10多年的實施情況來看，水資源管理體制不順的問題尚未真正解決。
1998年以后，中央政府實行了機構改革。在水資源的管理方面，水利部和建設部、國家經濟貿易委員會、國家林業局、地質礦產部之間進行了職能的調整，本著一事一部的原則，基本上把水資源的統管職責劃歸水利部門。但由于種種原因，水資源分級、分部門管理的基本格局尚未真正改觀。
2．水資源管理中存在的問題
造成水資源問題除了自然因素外，人為因素特別是水資源需求管理上的不足也是影響水資源問題主要原因，它們包括：
（1）水資源管理政策法律法規尚不健全，未能形成良好的法規體系和政策監督機制；
（2）水資源行政管理體制關系不順，水資源統一管理的管理模式并未形成，也難以形成；
（3）水資源權屬管理滯后，水權制度尚未形成，影響水市場運作和發展；
（4）取水許可制度的實施與貫徹不完善，水資源有償使用制度尚未全面實施；
（5）用水方式落后，用水效率低下，水資源短缺與水浪費和污染并存；
（6）水資源管理仍處于粗放、落后狀況，缺少先進的科學技術手段。
因此，進行水資源需求管理是抑制不合理的水資源需求、緩解水供需矛盾、防止生態環境系統持續惡化的有效途徑。
二、水資源需求管理概述
1．水資源需求管理的基本概念
水資源需求管理是近年來國際上正逐漸興起的一種先進的水資源管理理念和模式。由于正處在不斷發展之中，尚未有統一的解釋。從水資源綜合管理的概念進行引申，水資源需求管理一般來說可以理解為：為了抑制由于水資源需求增長所造成的用水矛盾加劇、生態系統破壞和水環境容量衰減，促進水資源的公平合理配置與高效可持續利用，綜合運用法律、行政、經濟、科技、宣傳等一系列手段，而進行的涉及水行政管理者、用水戶及水經營者三大群體的綜合系統。
其中“水行政管理者”是指政府決策者、政策制訂和執行者、代表政府行使職能的規劃和管理者；“用水戶”是指水的終端用戶以及對問題關注的公眾，包括具有經濟效益的經濟各行業用水部門、具有社會效益的生活及公共用水者、具有生態環境效益的生態環境用水要求；“水經營者”是指水服務提供者，包括水利工程開發者、各級躉供（售）水經營管理者（非終端用戶）、廢污水處理經營管理者等。因此，所有受水資源開發利用有利或不利影響的群體，即所謂利益相關者，都是水資源需求管理行為的主體。
水資源需求管理涵蓋了水資源綜合管理與需水管理，即在水資源綜合管理的基礎上將重點加強需水管理，強調從整個流域的觀點出發，從源頭到終端用戶全過程對需水進行管理，達到可持續的供需平衡。
2．水資源需求管理的可持續性原則
水資源需求管理模式中體現了可持續發展的思想。資源利用的可持續性意味資源利用不僅要滿足當代人的需求，也要維護子孫后代對其利用的權利。可持續性的內容應包括以下方面：經濟、財務的可持續性、技術可持續性、運行可持續性、體制可持續性、資源基礎與健全環境的可持續性。
水資源需求管理是水資源可持續利用的必由之路。水利作為國民經濟的基礎設施和基礎產業，水資源可持續利用是發展經濟、提高人民生活水平的基本保障。所以，水資源需求管理是水資源可持續利用的必要條件，而人們又以水資源的可持續利用保障經濟社會的可持續發展，作為進行水資源需求管理的基本指導思想。
3．水資源需求管理的主要內容及活動
水資源需求管理的主要內容涉及水資源管理中的法律法規、管理機構體制、經濟效益與調節手段、社會需求與利益相關、機構能力建設以及有關的科學技術手段等。這些內容特別需要圍繞水權、取水許可制度、總量控制與定額管理三個方面的主題進行深入的研究和實踐。
我國早期的水利管理主要強調工程管理，到20世紀70年代后期，開始考慮全面的水資源管理，重視對過度需水采取控制措施。我國現代的需水管理大約始于1982年。當時華北地區水資源短缺的矛盾開始顯現并不斷加劇，山西省尤為突出，因此率先開始對水資源的需求采取控制措施，通過了《山西省水資源管理條例》。中央政府也逐漸加強對需水的管理，進行宏觀調控，嘗試改革水利管理體制，出臺了一系列政策法規，包括1985年國務院94號文件《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，1988年頒布《中華人民共和國水法》，以及后續的《水利產業政策》，加強水資源的宏觀調配，建立取水許可制度，逐步加快了需水管理的進程。
隨著時代的發展，我國目前正在積極開展水資源需求管理的各項活動。這些活動包括：修訂《中華人民共和國水法》以適應形勢的發展、變化；建立、健全各項法律、規章、制度，修改國務院（1993年）第119號令《取水許可制度實施辦法》，在競爭用水激烈的地區進行水資源的合理配置，調整水價，全面實施取水許可制度，建立鼓勵用水戶參與管理用水者協會組織，建立經濟自立灌區，變革水管理體制，進行各方面的能力建設等。從2002年開始，全國水資源綜合規劃工作正式啟動，其別強調了對水資源的需求管理和對水資源的合理配置。我國積極參加國際社會水行業的各項活動，配合制訂水行業的各種行動計劃和行動綱領，開展水資源需求管理領域中的工作，引進國際上先進的管理方法與技術，并認真履行對國際社會做出的承諾。例如，參與水行業的國際協作網絡組織——全球水伙伴，成立中國地區技術咨詢委員會，多次舉辦有廣泛代表性的研討會，推進各部門、單位、團體、社群的協作、溝通，加快水資源需求管理的步伐。
4．水資源需求管理與現代水利的關系
“現代水利”或“資源水利”，是以水資源需求管理為基礎對水資源進行統一管理，達到水資源的可持續利用。“現代水利”和水資源“需求管理”分別與“傳統水利”和水資源“供給管理”相對應。過去，為了解決缺水問題，人們一般傾向于開發新水源、擴大供水，盡最大可能滿足用戶要求，總的來說需求不受約束，即所謂的“供給管理”。但隨著人口的繼續增長以及經濟的不斷發展，這種方法日益顯露出其不可持續性，具體表現為：資源漸趨枯竭，環境日益惡化。例如，在黃淮海平原地下水資源過度開采、黃河斷流、水土流失嚴重，一些北方城市水資源嚴重短缺、水污染嚴重、生態環境惡化、荒漠化面積擴大、沙塵暴危害加劇等等。人們開始認識到水資源承載能力和水環境容量是有限的，不能無節制地開發利用，否則就會造成嚴重的后果，于是開始把目光轉向水資源的需求方面，即所謂的“需求管理”。
需求管理對水資源管理提出了新的要求，例如，要求有廣大利益相關者的參與和公眾介入，有足夠透明度的決策和管理，科學的水行業戰略規劃，以及強調水資源配置的合理性、公正性與有效性等。供給管理強調征服自然、改造自然，反映了人類從畏懼、崇拜自然的遠古洪荒時代進入文明社會后，隨著科學技術的日益發達及生產力水平的不斷提高，強烈要求主宰自己命運的思想；而需求管理則側重于人與自然和諧相處的思想，傾向于抑制人類過多地向自然界索取，盡量約束人類本身過度膨脹、只顧眼前利益、損害環境與生態系統的種種不適當需求。
在從“傳統水利”向“現代水利”轉變的過程中，做好水資源需求管理是關鍵。只有約束人類對水資源無限制的需求，對有限水資源進行合理配置和科學管理，才能從根本上解決當前面臨的主要水問題，真正實現水資源可持續利用。
三、實行水資源需求管理的措施建議
1．水資源需求管理面臨的挑戰和機遇
進入21世紀，水問題日益受到世界各國的廣泛關注。目前我國在推行水資源需求管理中面臨的主要挑戰是：
（1）如何改善水資源與環境的管理；
（2）如何緩解水資源短缺、用水競爭激烈、水污染嚴重、水環境惡化的矛盾；
（3）如何實現水資源的合理配置；
（4）如何防止浪費和污染水資源，普及推廣節水減污高效的用水方式；
（5）促進國際合作，協調參與者之間的關系。
目前我國政府正在積極推行流域水資源統一管理和城鄉水務一體化管理的水管理體制，對洪澇災害、干旱缺水、水環境惡化等問題進行統籌規劃、綜合治理，做到除害興利結合，防洪抗旱并舉，開源節流并重，強化流域水資源的統一管理，建立權威、高效、協調的水資源管理機構，提高水資源管理的整體水平，使水資源得到優化配置、合理開發、高效利用、全面節約、有效保護和綜合治理。在國際上，面臨日趨嚴重的水問題，聯合國及其所屬機構和其他國際組織頻繁舉行水問題方面的國際會議，實施各種水管理項目，采取行動，幫助各國政府解決水與貧困問題。因此，當前國際、國內的形勢都為中國推行水資源需求管理提供了難得的機遇。
2．實現水資源需求管理的措施建議
針對當前水資源管理中存在的問題，應采取下列措施逐步加強水資源需求管理：
（1）健全水資源管理的政策、法律和法規，形成完善的法規體系和政策監督機制。立法規劃既要體現新的治水思路，也要根據不同時期的工作中心，分清輕重緩急，統籌安排。加強水資源需求管理，應該修訂水法規體系，突出重視水資源合理配置、節約保護、高效使用和抑制不合理用水需求等方面的內容，以及有關水權、水市場的法律法規內容，用法規推動水管理體制的改革。
（2）理順水資源行政管理體制。理順不同部門和不同層次（中央、流域、省、地方）之間在水資源管理方面的職責，劃清水資源管理與水資源開發利用的界限。加強流域統一管理和城鄉水務一體化管理，真正形成“一龍管水，多龍治水”的格局。在水管理體制改革中還應當重視建立有效的協調機制，認真總結以往在部門之間進行協調方面的經驗教訓，并對如何建立這種機制進行深層次的探討。
（3）加強取水許可制度改革。理順取水許可制度管理體制，由水行政主管部門代表國家行使水資源權屬管理，對水資源實行統一規劃、統一調度、統一發放取水許可證、統一征收水資源費、統一管理水量水質；完善取水許可監督管理制度，強化建設項目水資源論證制度和取水許可申請報告的審批制度；建立水資源使用權轉讓制度；維護生態水權和環境水權等自然水權。
（4）加快建立健全水資源總量控制和定額管理指標體系與合理的水價體系，有效抑制低效用水和水污染嚴重的用水需求，建立起鼓勵節水減污、高效用水的激勵機制。
（5）采用先進科學技術手段管理水資源。采用諸如水資源管理信息系統、實時監控系統、水資源定額管理等先進的科學技術手段，綜合運用運籌學、計算機科學和管理學等各學科知識來為水資源管理服務。
1.1農村生活需水量預測
隨著城市化進程的逐步加快，城鎮人口特別是小城鎮人口增長較快，相對農村人口則逐步減少。1998年遼寧省農村人口為1939萬人，到2000年減少到1886萬人，預測到2005年將減少到1794.7萬人，2010年減少到1638.1萬人，2015年減少到1481.3萬人。但隨著農村居民生活水平的不斷提高，人均用水量在逐年增加，所以總體上農村居民生活用水量增長幅度相對緩慢。1998年農村生活用水量為6.9億m3，預測2005年農村生活需水量為7.1億m3、2010年為7.7億m3、2015年為8.2億m3。
1.2工業需水量預測
工業需水量預測，即電力工業、一般工業、鄉辦工業及村和村以下工業。根據遼寧省計委提供的全省工業產值發展指標，在確定萬元產值需水定額時，充分考慮了遼寧四大支柱產業的具體特點和高新技術產業的迅速崛起，以及產業結構調整、工藝水平提高等一系列因素。需水定額逐年下降，工業用水重復利用率不斷提高。對鄉鎮工業企業的重復用水進行了估算，由于村及村以下工業受生產條件的限制，水的重復利用暫未考慮。1998年工業用水量30.5億m3，預測到2005年工業需水量為36.3億m3、2010年為47.4億m3、2015年為54.1億m3。
1.3城鎮生活需水量預測
隨著城市化進程逐步加快，遼寧省的城市人口迅速增加，城鎮居民生活水平不斷提高。城市基礎設施進一步完善，城市供水事業在近幾年迅猛發展。比如1993年全省城鎮人均日用水定額為135L，到1998年則升至200L，城鎮生活用水量也由1993年的8.6億m3，猛增到15.7億m3，是國民經濟各部門中，用水量增幅最大的部門。據遼寧省計劃生育部門預測，遼寧省的人口高峰將發生在2016年，峰值為4500萬人左右，根據人口增長趨勢和城市化水平的不斷提高。預測到2005年城鎮人口有一定增加，全省人均用水定額與2000年比有了明顯提高。到2010年由于生活水平的提高和供水事業的發展，用水定額在2005水平年的基礎上有較大提高，人口增長幅度相對放慢。到2015年用水定額比2010年略有提高，人口略有增加。1998年城鎮生活用水量為15.7億m3,而城鎮生活需水18.1億m3（現狀年缺水），預測到2005年城鎮生活需水量為24.1億m3、2010年為28.2億m3、2015年為32.8億m3。
1.4農業需水量預測
針對遼寧省水資源貧乏的實際，結合農業灌溉的特點和農業灌溉規劃，全省農業灌溉的發展必須走節水之路，原則上農業灌溉的發展不再新增用水量。目前遼寧省的水田灌溉定額平均為12000m3/hm2，預測到2005年全省水田平均灌溉定額將降低到10305m3/hm2，同時通過調整農業種植結構，計劃“十五”期間水田面積將減少6.67萬hm2；旱田、菜田進一步發展節水灌溉。1998年農業生產用水量為90.9億m3，預測到2005年農業生產需水量為102.9億m3、2010年為103.6億m3、2015年為103.3億m3。
1.5行業用水結構變化分析
1）工業用水1989年至1995年隨著工業的迅速發展，用水量增加較快，由1989年占總用水量的18.6％增加到24.9％。1995年至1998年工業發展速度相對緩慢，用水比例有所下降，一般在21％左右，預測全省工業未來發展速度將會加快，工業需水所占比例有所提高，到2015年達到25.9％，但整個工業用水趨勢相對比較穩定，一般在20％～25％之間。
2）農業用水隨著節水灌溉的迅速發展，農業用水所占比例由1989年的71.8％逐步下降到1998年的63.2％，預測未來的發展趨勢也比較符合前幾年的發展趨勢，到2005年下降到60％、2010年下降到54.4％、2015年下降到49.4％。
3）城鄉生活用水在整個社會用水中所占的比例變化較大，由1989年的9.6％提高到1995年的15.5％，預測未來隨著人口增長速度的減慢，到2015年達到19.6％，這主要是由于城鄉居民生活水平的不斷提高，使城鄉生活用水迅速增加；其他用水主要考慮環境需水，隨著社會的不斷發展，人們的環境意識在不斷加強。
2水資源可利用量預測
2.1水利工程現狀供水能力
遼寧省共有蓄、引、提、井等類水利工程11萬多處。其中：蓄水工程：現有水庫工程900座（水利部門管理的水庫），其中大型水庫23座，中型水庫62座。設計供水能力61億m3左右，現狀供水能力55億m3;引水工程近2700處，設計供水能力56億m3，現狀供水能力47億m3;提水工程4100多座，設計供水能力50億m3，現狀供水能力37億m3;地下水井工程9萬多眼，設計供水能力72億m3，現狀供水能力69億m3。上述四項合計供水能力208億m3。在地表水蓄、引、提工程的供水量中，存在著重復計算的供水量，如水庫將水放入河道，又經引、提水工程再把水引、提到工農業用水部門中去，有的中間又經過二級或三級提水。這部分重復水量約50億m3左右，所以目前遼寧省的現狀供水能力為158億m3。
2.22000年和2005年可供水量分析
根據遼寧省水利建設“十五”計劃安排，共有25項供水工程，這些工程有4項正在興建中，計劃“十五”期間完成。其中有17項工程可增加可供水量7億m3，水利工程總供水能力將達到165億m3。
2.32010年可供水量分析
2005—2010年大伙房水庫輸水工程已建成通水，每年可為遼河流域中下游城市群提供18億m3可供水量。其中2010年使用12.8億m3的可供水量（《遼寧省水利“十五”計劃和2015年規劃水資源專項規劃》）；青山、錦凌水庫建成供水，每年可提供2.4億m3可供水量；引白濟阜工程每年可向阜新增加供水0.8億m3；上白石、觀音閣水庫等工程的剩余水量完全發揮效力以及其它新建的中小型水利工程增加的可供水量；總計新增可供水量23億m3，2010年可供水量達到188億m3。
2.42015年可供水量分析
2010—2015年大伙房水庫輸水工程每年還可為遼河流域中下游城市群增加提供5.2億m3可供水量（扣除2005—2010年間已利用的12.8億m3）。假設“北水南調”工程已實施，可提供15.5億m3可供水量。其中2015年使用8億m3可供水量。其他小荒溝等水庫工程和引水工程再加上其它小型水利工程和污水處理回用可增加提供6億m3的可供水量。2015年與2010年相比可增加可供水量20億m3，到2015年全省可供水量將達到208億m3。如果沒有“北水南調”工程的供水，全省總可供水量為200億m3。
2.5污水資源化及可利用量分析
遼寧省每年排放廢污水量28億m3左右，造成地表水體嚴重污染。據監測，遼河、渾河、太子河、大遼河、大凌河的大部分河段為4～5類水質，有的超過5類，水污染造成了整個生態環境惡化，加劇了水資源的供需矛盾。
根據環保規劃，沈陽、撫順、鞍山、本溪、遼陽、大連等城市將建城市污水處理廠，部分處理后的污水可用于環境、工業和農業用水。現狀年污水處理回用量為0.4億m3，2000年為0.9億m3，2005年為2.4億m3，2010年達到5.4億m3，2015年達到6.5億m3。如果實施三、四級處理，全省可獲得6億多m3的水資源，可以增加環境用水、城市綠化用水和農業用水，城市水環境的改善將帶來一系列的綜合社會經濟效益。
3利用自然增長率法校核不同水平年需水
通過對1990年至1999年10年的用水量進行分析，遼寧省年均總用水增長率為1.3％，其中工業用水增長率為2.5％、農業用水增長率為0.13％、城鄉生活用水增長率為6％。在利用用水自然增長率的辦法進行預測需水時，同時考慮全省計劃生育部門的人口預測：在2016年左右全省人口將達到峰值，約為4500萬人；考慮工農業生產中的節水力度的不斷加強，其用水定額不斷下降，從1998年至2020年工農業及城鄉需水增長率在現行增長率的情況下適當壓縮。同時考慮它受水資源開發工程的建設及輸水工程建設的制約，根據規劃未來水資源開發的力度和輸水工程建設的加大，通過比較分析，《遼寧省水利“十五”計劃和2015年規劃》中預測的需水量和可供水量與自然增長率法預測結果比較接近。
4結語
根據需水預測和可供水量分析，到2005年預測需水170億m3，預計可供水量可達到165億m3，還缺水5億m3；到2010年需水190億m3，可供水量將達到188億m3，缺水2億m3，主要是西部資源性缺水；到2015年需水209億m3，假設有“北水南調”工程可供水量將達到208億m3，缺水1億m3，主要還是西部資源性缺水，如果沒有北水南調工程，全省供水量將達到200億m3，缺水量將達到9億m3，主要是中部地區和西部缺水。
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AnalysisofWaterRequirement＆SupplyandDemandforWaterResourcesinLiaoningProvince
WangMing1LiZiqiang2SunBingkun3
我國水資源總量約為28124億m3，居世界第6位。但我國人均水資源量只有2200m³，約為世界人均水資源的1/4，居世界第88位。公頃平均水資源量也只有2.65萬m3，相當于世界公頃平均數的2/3左右。因此，雖然我國水資源總量并不少，但人均和公頃平均水量并不豐富，是水資源貧乏的國家之一。我國現有300多個城市面臨缺水危機，飲水困難的人口達7500萬人。水資源危機嚴重地威脅了我國經濟社會的可持續發展。
二、我國水資源開發利用中存在的主要問題
（一）水資源緊缺與用水浪費并存
據分析估計，按目前的正常需要和不超采地下水，全國缺水總量約為300億m3～400億m3。從總體上說，因缺水造成的經濟損失超過洪澇災害。許多地區由于缺水，造成工農業爭水、城鄉爭水、地區之間爭水、超采地下水和擠占生態用水。
但與此同時，用水效率不高、用水嚴重浪費的現象也普遍存在。我國的用水總量和美國相當，但GDP僅為美國的1/8。全國農業灌溉水的利用系數平均約為0.45，而先進國家為0.7甚至0.8。1997年全國工業萬元產值用水量為136m3，是發達國家的5～10倍。工業用水的重復利用率為30％～40％，實際可能更低。全國多數城市用水器具和自來水管網的浪費損失率估計在20％以上。
（二）水資源過度開發，造成對生態環境的破壞
由于缺乏統籌規劃，水資源過度開發的現象很普遍。全國水資源的開發利用率1997年為19.9％，不算很高。但地區間很不平衡，北方的黃河、淮河、海河，開發利用率都超過50％，其中海河已近90％。有些內陸河的開發利用率超過了國際公認的合理限度40％。由于地下水的持續超采，使不少地區地面沉陷，海水人侵。在黃淮海流域，由于水資源的過度開發，造成海河流域的河湖干涸，黃河下游經常斷流，甚至淮河中游在1999年也出現了歷史上罕見的斷流現象。
(三)水污染與因此產生的水環境破壞
全國工業、城市污廢水排放總量約584億t，其中處理達標的只占23％，大量未處理的污水排人了江河，使全國46.5％的河段受到污染。城市地區90％以上的河道程度不同地受到污染，造成不能提供達標的生活、工業和農業用水的水質型缺水。
（四）水資源建設投入不足而且極不穩定
從20世紀70年代后期以來，對水資源建設的投人缺口很大而且極不穩定。“”結束以后，由于對水利的作用發生認識上的分歧，水利建設的投資被大幅度削減，以后雖逐漸增加，但很不穩定。有的地方，大災以后大干，小災以后小干，風調雨順不干。有的地方，水災以后抓防洪，早災以后抓灌溉，重點不斷變換。因此，一些已定的規劃長期未能完成。
三、解決水資源可持續利用的具體措施
（一）制定科學的規劃，對水資源進行優化配置
在對水資源的規劃中，一要遵循綜合效益最大化的原則，即在正確把握區域內人口、資源、環境與社會經濟持續發展的基礎上，運用現代科技手段，合理配置有限的水資源，規劃水利建設項目，實現綜合效益最大化。二要按照《水法》確定的水資源優先配置原則，合理確定水資源配置次序，確保當地經濟秩序穩定，社會全面發展。首先要留足水源，就地取材滿足人口密集的市、縣和重點鄉鎮居民的生活用水，分散解決農村人口水源問題，確保人人有水喝。
為了實現可持續發展的戰略目標，水資源的開發必需根據人口—經濟—資源—環境協調發展的原則，在地區上對國民經濟各部門的用水需要進行優化分配。通過水資源的合理配置，解決好嚴重缺水區的水資源供應。我國南方地區水資源豐富，但北方地區缺水嚴重。為解決地區性的水資源分布不平衡問題，應考慮適當地進行區域調水。近年來我國有關部門已就區域調水問題提出一些設想，比如，為解決遼河中下游缺水問題，提出了引松（松花江）入遼方案；為解決華北、西北等地用水問題，提出了南水北調中線、西線和東線工程的設想。隨著我國經濟實力的增強，應當更多地考慮區域性的水資源分配問題，使有限資源得到更好的利用。
（二）節約農業用水、提高工業用水效率
1.實行科學灌溉，減少農業用水浪費
全世界用水的70℅為農業灌溉用水，但其利用率很低，浪費嚴重。據估計，全世界有37℅的灌溉水用于作物生長，其余都被浪費掉了。改革灌溉方法是提高用水效率的最大潛力所在。例如，渠道滲漏是世界各國在發展灌溉事業時遇到的共同問題。據國際灌溉排水委員會的統計，灌溉水滲漏損失量一般為15℅～30℅，高的甚至達到50℅～60℅。我國滲漏損失一般為40℅～50℅，高的甚至達到70℅～80℅。由于大部分灌區的渠道沒有防滲措施，我國南方長江、珠江、東南沿海等地渠道水利用系數平均為0.6，其它各片為0.5。估計全國渠道滲漏損失的水量可達到1700多億m3。
2.降低工業用水量，提高水的重復利用率
現在世界上許多工業發達的國家都把提高工業重復用水率作為解決城市用水困難的主要手段。如果把全國工業用水的平均重復利用率從目前的20℅提高到40℅。每天可節水1300萬t，相應地節省供水工程投資26億元，節水量和經濟效益都是相當可觀的。
我國近幾年來，對水的重復利用也逐步開展起來。在一些水源特別緊張的城市，水的重復利用率已達到較高水平，如大連市為79℅，青島為77℅，太原為83℅，但整體水平還比較低。
（三）加強價格管理
價格杠桿是在社會主義市場經濟中市場機制發揮資源配置作用的主要手段。加強價格管理，一是改革供水管理體制，加強水費計收和管理力度；二是按原標準制定的定額管理，推進基本水價和計量水價相結合的綜合水價；三是對各類用水實行定額管理，超定額用水加價收費，定額內用水，按價計費，低于定額，降價計量。實現水資源的有效控制，保證水資源的可持續利用。
（四）加大對污水的處理力度
我國已是水污染非常嚴重的國家，為了給子孫后代留下一片凈水和一方凈土，我們必須高度重視對環境污染的治理，通過各種手段堅決杜絕和防止未經任何處理的污水直接排入河道，制止一切為了眼前利益和局部利益，不顧長遠影響盲目引進高污染項目的行為。
（五）樹立大水利，全流域的戰略意識
國家水利政策的調整和改變流域內工業和農業經濟結構的調整，區域重大工業項目和水利項目的上馬，都會對整個水資源的開發利用產生深遠的影響。所以要進行大量的調查研究和科學的分析論證，多方案比較，站在整個流域而不是局部區域的角度，把不利影響、負面影響、長遠影響、全流域影響考慮充分。如上馬一個蓄水項目或調水項目，不僅要考慮對當地帶來的利益和影響，還要考慮項目對上游、下游和其他區域產生的影響，要對項目的必要性進行詳細論證，并與節水等方案進行比較，能否通過節水等措施獲得同樣多的水資源量，而投資較省、風險較低、負面影響又較小。
從干旱到濕潤，從干涸帶到豐水帶，深圳處在豐水帶，但很難理解，豐水帶為什么會缺水呢？
我們需要了解南方濕潤地區的環境生態問題。河道外生態用水主要是雨水利用，像深圳有1800毫米近2000毫米的年雨量，與生活和工農業用水矛盾不大。但是在深圳這樣的南方地區，水環境的污染容易發生。水資源受限制小，用的量較大，河湖水環境的污染會引起對水生生物與人類健康的巨大影響。
因此，南方濕潤地區與北方資源型缺水不同，往往是水質型缺水。深圳除了水質型缺水外，還有社會經濟發展的因素，超出水資源承載能力。關于調水配置問題，東江水源工程是很重要的供水工程
調水配置不僅是資源型地區的缺水問題。按深圳來看，我們不會認為它是缺水的。濕潤地區像深圳，由于社會經濟集中發展，人口增長很快。超出水資源承載力時，也有調水配置的需要，如興建東江水源工程。
區域降水量與蒸發量是計算調入區適宜調水量的基本判定的參數，意義可以歸納為，調入區的調入水量是對區域水分不足的補充，在調入必須充分利用當地水及其它各種水源水分和能量，對利用調控維持區域生態平衡具有重要作用。配置適宜的水量即排水少，
可以控制面源污染
1.1水資源現狀
該縣地處黑龍港流域，東依漳衛運河，水資源主要依靠大氣降水和漳衛運河蓄水補給，多年平均降雨量530毫米。根據第二次水資源評價，我縣水資源擁有量為6229.9萬立方米，可開采利用量5606.9萬立方米。其中地表水464.5萬立方米，可開采利用量為418立方米，地下水為5765.4立方米，可開采利用量為5188.9立方米。人均水資源量為205立方米，為全國人均占有量的8.2%，是世界人均水資源量的2.2%。受地理位置和氣候條件所限，水資源具有“總量短缺、時空分布不均、供需矛盾突出”等特點。目前，該縣正處于一個連續的枯水期內。自1999年以來，全縣僅有2001年、2003年和2005年三年的降水量略高于多年平均值，因此地下水一直沒有得到有效地補充，同時因近幾年經濟發展較快，用水量逐年增加，超采地下水現象比較普遍，造成地下水位持續下降，供需形勢非常嚴峻。
1.2縣城水資源現狀及供需形勢
1.2.1縣城區自來水目前用水結構分為：居民用水、非居民用水和特種行業用水三種。
近幾年的城區用水量分別為：2009年總用水量132.3393萬噸，其中，居民生活用水是109.8865萬噸；非居民生活用水是21.9970萬噸；特種行業用水量是0.4558萬噸。2010年總用水量142.3847萬噸，其中，居民生活用水是117.8942萬噸；非居民生活用水是23.9010萬噸；特種行業用水量是0.5895萬噸。2011年總用水量156.2347萬噸，其中，居民生活用水是128.6998萬噸；非居民生活用水是26.4275萬噸；特種行業用水量是1.1074萬噸。從數據上看，用水量都是逐年增長的局勢。
1.2.2縣城區域內共有規模以上工業企業13家。
城區范圍內按供水企業供水量和自備水源井統計，2009年工業企業用水量為300萬立方米、2010年為350萬立方米、2011年為400立方米。縣城工業企業和生活年需水量三年平均合計約350m3。今后5-15年是館陶經濟尤其是工業化發展的關鍵時期，按照縣淡水長期供求計劃預測，到2020年工業用水要比現在增長3倍，城鎮生活用水增長近2倍。水資源的供需矛盾將更加突出，水資源的可持續利用，支持國民經濟可持續發展的作用將更大，因此節約用水，減少污染，刻不容緩。
2存在問題
2.1城區地下水超采嚴重，加劇了縣城水資源的供需矛盾
居民生活用水主要靠開采地下水，城區工業企業生產用水仍以自備水源井為主，縣城污水處理廠和中水回用工程雖已建成，但目前還沒有規模性使用，而且大部分企業生產用水全部為一次性用水。由于無節制地抽取地下水，造成地下水的可利用量不斷減少，嚴重影響了縣城供用水安全。
2.2地表水源補給成本高
該縣雖已完成引黃引衛工程，達到通水條件，但因地處市生態水網末端、沿途長，蒸發、滲漏，上游多節制閘攔截現象嚴重，南水北調工程盡管線路確定，蓄水工程尚未實施；路莊揚水站提衛運河水成本較大，僅電費一項年開支可達300百余萬元。
2.3節水措施不到位，水資源浪費現象還普遍存在
①城鄉居民節水意識差，農業灌溉還是大水漫灌，水資源浪費現象嚴重。②蓄水工程和輸水設施老化失修，“跑、冒、滲、漏”現象嚴重。③節水意識淡薄，水的有效利用程度低，城鎮生活用水節水器具普及率低。并且新建項目節水審批缺乏協調和落實，造成節水考核監督滯后，使用的節水技術也比較落后。
3措施和建議
3.1合理規劃，狠抓工程，在工程建設上求突破
一是通過實施引黃入館工程，完成工程配套設施建設，使年供水能力達到1300余萬方。二是通過實施引衛工程，推進路莊揚水站更新改造，加快體制改革，擴大提水能力，為我縣提供3000萬m3的水資源，可有效緩解該縣水資源短缺的制約。三是通過實施南水北調工程，建設供水規模3萬噸/日的第二水廠，年增加有效蓄水量700萬立方，可保證4萬余戶居民、60余家企業的生產生活用水。四是通過實施完善縣域生態水網工程，可增加有效蓄水近1500萬方，滿足我縣耕地用水需求。五是實施公主湖、南湖蓄水工程。隨著館陶經濟的長遠發展，需水量的不斷增加，儲蓄水源500萬立方米，為該縣城區長遠經濟發展提供充足的水源保障。
3.2加強宣傳，更新觀念，在增強群眾的節水意識上下功夫
通過錄像、板報、宣傳車、網絡等各種行之有效的宣傳方式，讓水是商品的意識深入人心。要改變水是“取之不盡，用之不竭”，是“天上下、地下流”的舊觀念，強化全民的節水意識；及時傳遞正確的水價信息，使節水變為自覺行動。同時要形成誰開發，誰保護；誰污染，誰治理；誰造成危害，誰負責賠償的管理機制，在全社會形成惜水、節水、保護水的良好氛圍。
3.3制定政策，規范管理，在加快建設節水型社會上抓落實
一、世界、中國和北京到底缺不缺水
對世界、中國和北京缺水的形勢應有科學的分析，否則是難以達成共識的。
（一）世界缺不缺水
世界海水占地球水總量的97％，淡水（以下簡稱水）之中又有69％以冰雪形式存在，這些水人類都難以開發利用。世界人均水資源量為7342立方米，遠在3000立方米每人的缺水上限之上，折合地表徑流深達296毫米，也遠在150毫米的生態缺水線以上。因此，總體而言世界上是不缺水的。
但是，世界上水資源分布極不均勻。世界上許多重要的地區和國家是缺水的。最缺水的是中東北非地區，在1000立方米每人的缺水下限之下，也就是在危險線之下，如埃及為47立方米每人，沙待阿拉伯為124立方米每人，以色列為299立方米每人；其次是中亞地區的一些國家，如土庫曼斯坦為217立方米每人，烏茲別克斯坦為702立方米每人；南亞和東亞的一些人口大國如巴基斯坦（1858立方米每人）、印度（1954立方米每人）和中國（2304立方米每人）也是水資源短缺的國家；給人山清水秀印象的一些歐洲國家也是缺水國家，如荷蘭為644立方米每人，德國為1172立方米每人，英國為1208立方米每人；南非（1190立方米每人）和西非（如尼日利亞1929立方米每人）等一些國家也是缺水國家；美國總體而言不缺水，但中西部局部地區嚴重缺水。
水資源基本上不能進行國際市場調配；淡化海水和融化冰川的經濟代價又不是絕大多數缺水發展中國家所能承受的；據科學分析，應用高技術解決水的問題在2030年前也難以取得突破性的進展。因此，如不重視水資源危機，到2030年世界上將有1／3以上的人口嚴重缺水的預測是科學的。
（二）中國缺不缺水
中國人均水資源量為2304立方米每人，處于缺水上下限（3000－1000立方米每人）的中值，在世界銀行近年做連續資源統計的132個國家中居第82位。中國的水資源分布同樣很不均勻，中國北方人均水資源僅為995．4立方米每人，屬于嚴重缺水，并由于水污染和水土流失使情況更為惡化；中國的南方人均水資源量雖然超過人均3000立方米每人的缺水上限，但由于分布不均（如上海僅為185立方米每人）和污染嚴重，使得工業、農業和人民生活將得不到按現模式發展的足夠水資源供應。
（三）北京缺不缺水
有的專家指出北京并不缺水，大概是指在北京1．68萬平方公里的土地上折合徑流深達242．9毫米，接近296毫米的世界平均水平，超過150毫米生態缺水下限。但是考慮北京的問題離不開每平方公里達740人的高人口密度，北京人均水資源量僅為329立方米每人，如果加上常住的流動人口則僅為260立方米每人，已經低于世界最缺水國家之一以色列的水平。同時，不考慮環境與生態用水，北京水資源利用系數已達1．003，目前已經在依靠外來水源，因此北京地域水量超過生態缺水的下限實際上只有理論意義。
從上面的分析也可以看出北京從原始生態來說不屬缺水地區，但人口過多，就象水鄉澤國的荷蘭一樣，也變成了缺水地區。
二、中國的水資源形勢
從上面對世界、中國和北京缺不缺水的分析來看，存在一個以什么樣的觀點來分析水資源的問題。
（一）對水資源的認識
水資源（waterresource）指屬于地球水圈的淡水部分，也包括了大氣圈中的水汽，其本身又分為空中水、地表水和地下水三類，構成陸地淡水系統。
水是地球上生命的來源，具有滋生萬物的能力，也是人類的生命之源，和土地一起構成地球上十大自然資源母體資源。水是水生物種和旅游等多種資源的載體，又是土壤、森林和草原等多種資源的保證資源。水資源影響到氣候資源。水本身又是能源。國際上有“19世紀爭煤，20世紀爭石油，21世紀可能爭水”和“21世紀國際投資與經濟發展，一看人，二看水”的說法，說明水可能成為可持續發展的最大制約因素。同時，水還是少有的可以為害的資源，深層地下水還屬于準不可再生資源，這些都是水資源不可忽視的特性。
水資源管理的任務，不僅是保障經濟社會的可持續發展，也是對每個公民應擁有一定水源的基本人權的保障。
（二）中國水資源態勢
中國水資源總量為2．8萬億立方米，居世界第4位，次于加拿大、巴西和俄羅斯，略多于美國和印尼，占世界水資源總量的7％，也就是說中國以世界上7％的水養活了21％的人口，中國為世界水資源的供需平衡是作出了貢獻的。同時中國人均水資源量只有世界平均水平的31％，屬于水資源緊缺的國家（以上均按1998／99世界銀行年度報告最新統計）。
我國水資源面臨的態勢是水多、水少、水臟、水渾和水生態失衡。水多是指洪澇災害和水資源時空分布與經濟發展的布局和要求不匹配；水少指水量型和水質型缺水；水臟指水環境遭到破壞，使水源達不到生活和工農業用水的要求；水渾指水土流失，使水資源難以對土壤、草原和森林等資源起保證作用；水生態失衡指江河斷流、湖泊萎縮、濕地干涸、土壤沙化、森林草原退化導致土地荒漠化等一系列主要由水問題引起的生態蛻變。
分地區看，水資源基本狀況如下：
1、水資源短缺產生的生態失衡
我國按水資源緊缺程度可以分為以下幾個區域：
（1）人口、生態雙重壓力缺水地區。這類是指即使無人居住也存在水生態失衡問題，加上人口重壓水資源嚴重短缺的地區。依次為寧夏（人口壓力系數0．81，生態壓力系數0．87，下同）河北（0．64，0．16）、山西（0．54，0．39）。
（2）生態壓力缺水地區。這類是指即使無人居住也存在水生態失衡問題，因此有大片荒漠地帶，而目前人口壓力尚不超標的地區。依次為內蒙古（生態壓力系數0．71，下同），新疆（0．64）、甘肅（0．54）、青海（0．42）。
（3）人口壓力缺水地區。這類是指假設無人居住可以達到整體水生態平衡，而由于人口密度過大產生嚴重缺水的地區。依次為山東（0．62）、河南（0．56）、江蘇（0．54）、遼寧（0．12）。
（4）準缺水地區。這類是指總體而言超過缺水標準下限，但人口和生態壓力均較大的地區，依次為陜西、安徽。
（5）大城市缺水地區。大城市地區由于人口與經濟活動高度密集，是用水高度集中的特殊地區，引入外來水源是必然的。其中天津屬于人口、生態雙重壓力缺水地區，人口壓力和生態壓力系數分別為0．85、0．14；上海和北京屬于人口壓力缺水地區，人口壓力和生態壓力系數分別為0．82和0．67。
由此可見，中國西北、華北和中部廣大地區都程度不同地缺水，同時水土流失問題嚴重，而嚴重的水污染又惡性地加劇了這些地區的水資源短缺。由于缺水造成了江河斷流、湖泊萎縮、濕地干涸、土壤沙化、荒漠化等一系列的生態問題。
2、水污染與因此產生的水環境破壞
我國東北北部兩省、西南和南方各省從生態和人口來看都不缺水，但水資源分布也不均勻，有局部缺水區。更為重要的是城市地區90％以上的河道程度不同地受到污染，造成不能提供達標的生活、工業和農業用水的水質型缺水。
3、洪澇災害威脅國家安全
我國的主要江河松花江、遼河、海河、黃河、淮河、長江和珠江洪澇災害頻繁，威脅著人民生命和財產的安全。江河水患地域如此集中，發生如此頻繁在世界上也是罕見的。加上這些地區人口密度之高也是世界上少見的，更大大加劇了洪澇災害的危害性。洪澇災害目前在世界上與戰爭和地震并列，成為國家安全的隱患。
三、保障水資源供應的基本思路
展望21世紀，我國水資源最基本的矛盾是水資源短缺及其引起的生態失衡，在相當時期內洪澇災害和水環境污染也是非常突出的矛盾，從中長期來看，如果我們的國民經濟不被水資源所制約，我們就有足夠的財力投入防洪設施建設和水環境污染治理。因此，我們的對策是：
（一）保障水資源供需平衡
保證供需平衡的基本方針是開源節流，以節約為主。因為水是短缺資源，應提高水資源利用率，減少需求；工農業和生活都要節約用水；削減排污總量節約環境用水；加強水土保持，節約生態用水。同時，要以經濟與生態效益為核心科學合理開源；充分利用地下水，努力使污水資源化，科技開發淡化海水，通過系統分析，審慎實施調水。所謂充分利用大氣水主要是攔蓄雨水；所謂合理利用地表水就是計劃用水；所謂科學利用地下水就是根據補給分析利用淺層地下水，限制利用深層地下水這盆子孫水。遵照以上原則，以水文的科學測報和分析為基礎，根據國民經濟發展、人口和生態變化，做出近、中、長期的用水規劃，以水資源供求曲線為依據來保障水資源的供需平衡。
根據供需平衡原則，對我國上述不同水資源類型地區就有不同的對策：
1、水資源短缺生態失衡地區
主要是寧夏、河北和山西，這些地區即使無人居住，本地水資源也無法保證生態平衡，再加上人口重壓，受到荒漠化的嚴重威脅。因此，要在厲行節水、嚴格控制人口增長和限制耗水經濟的基礎上進行中期規劃調水。其中天津和河北生態壓力系數不高，調水可做中期規劃，寧夏和山西生態壓力系數較高，調水要做近期規劃，否則生態進一步失衡，荒漠化在所難免。
2、生態壓力缺水地區
主要是內蒙古、新疆、甘肅和青海，這是由于水資源無法保證生態平衡，已經形成大片荒漠，目前人口和經濟發展壓力還不太大，因此絕不能無視水資源條件，僅僅根據資源來盲目增加人口，發展經濟，從而使這些生態環境已經十分脆弱的地區雪上加霜，否則即使短期建成較發達（不太可能發達到大規模人工化雪和調水的程度）的經濟也將被缺水摧毀，絲綢之路就是前車之鑒。這些地區基本的水資源政策也是厲行節水，重點保住現有經濟發達區域，進行長期規劃，調水改變生態。
3、人口壓力缺水地區
主要是山東、河南、江蘇和遼寧。這里是我國經濟最發達的地區，貢獻了國內生產總值的主要部分，正是由于人口密集，人類經濟活動急劇增加，使這些自然生態水平衡地區變成了水生態失衡地區。因此，這是最基本的水資源政策是人口增長與經濟發展必須與節水同步發展，保證人均水資源量不再降低，任何有經濟效益的項目上馬，其稅收必須保證至少不低于相應的節水投入。
這些地區也應做長期規劃調水，但調水的代價應低于節水的總投入，或者因經濟發展而需要的調水，其效益應高于調水的代價。
4、大城市缺水地區
大城市缺水地區應該考慮外來水源地區的經濟社會發展，要控制人口，限制耗水產業（包括農業），厲行節水，提高水價，盡快調整產業結構，用行政與經濟措施保障上游水源。
（二）防治水污染
其余地區，主要是我國南方和西南，在城市和人口稠密地區都已出現了程度不同的水環境污染，形成因水污染而造成水質型缺水的地區（陜西和安徽屬于水量型缺水區和水質型缺水區之間，前者偏水量型，后者偏水質型）。同時，水污染也大大加劇了上述水量型缺水地區的水資源短缺。還必須看到，如果污染得不到及時治理，累積產生的二次污染將貽害子孫。因此，水污染防治在全國范圍都是當務之急。
任何污染物其實都是資源，所謂“污染”其實是把有用的資源以錯誤的數量在錯誤的時間放到了錯誤的地方。舉例來說，富營養化是當前污染的重要原因，其實我們所需食物（糧食）的總量還不足，你為什么把營養物變成了污染物了呢？根子還在于西方傳統工農業生產浪費、耗竭自然資源的生產方式和獲取最大利潤的生產目的。因此發展知識經濟的集約化、高技術含量的生態工業，精細化高附加值的生態農業和網絡化、高知識含量的新型服務業是解決污染的根本出路。一個產品從其設計時起就應考慮節約資源，生產和使用過程中的污染處理以及廢棄后的資源再循環。
防治水污染的總原則是污染總量的控制和水功能區的劃分。
1、排污總量控制
應由水資源主管部門根據水資源總量和流量確定污染物排放總量，并監測排污量，以保證規劃的環境用水可以具備自凈能力。
2、節水是削減污染總量的重要措施
水的總用量小了，污染總量自然減少，也大大減輕了污水處理的壓力。
3．水功能區的劃分
不同的功能對水的類別有不同的要求，對水功能區的科學劃分，就能減少污水的處理量，并相應減低處理級別的要求。
4．確保飲用水合格
確保飲用水合格是保障水資源供應的重中之重，不但要保證供水水源地不受污染，還要在經江河輸送后、入自來水廠之前進行監測，確保給自來水廠提供合格水源。如監測表明達不到自來水廠要求，應由水資源主管部門考慮建立大流量的、集中的再處理設施，但該設施應能經濟自持運行。廣東給香港和深圳供水的東深供水生物處理工程就提供了很好的范例，既有良好的社會效益，又有可觀的經濟效益。
5、水利部門治理污染的措施
如清淤等是水利部門應采取的治理二次污染的措施，控制排污總量以后，二次污染的問題就會上升，水利部門應未雨綢繆。
（三）厲行節水
由于水資源短缺對于中國大部分地區都是最根本的問題，因此水資源供需矛盾解決的根本辦法也正是節水。這里說的節水是廣義的節水，有節約用水、提高水的重復利用率和污水資源化等三方面的含義。
1、節約用水
節約用水指降低每公斤糧食的耗水量、萬元工業產值的耗水量和每人的生活用水量。目前農業用水占工業和生活用水的75％左右，節水工作應以農業節水為重點。目前我國的萬元工業產值耗水量一般是發達國家10_20倍，個別行業達45倍；我國每公斤糧食的耗水量是發達國家的2_3倍；我國城市人均耗水量已接近發達國家的中等水平。必須把節約用水作為一項長期措施，落實到每個企業。每個村落和千家萬戶。
2．提高水的重復利用率
提高水的重復利用率指工業生產的循環用水。目前我國工業生產用水的重復利用率約為40％，遠低于發達國家75％－85％的水平。
3、污水資源化
污水資源化指通過污水處理提高水的類別，從而使該排放掉的污水分別達到生態、農業、工業或生活用水的標準，使其資源化，是跨類別的廣義重復利用。
4．節水的核心是經濟效益
在提高公眾節水意識和制定有關法規來促進節水的基礎上，更進一步節水要科學技術和相關設施的投入。節約相當于水資源生產，符合傳統工業經濟的邊際效益遞減規律，也就是說，節水達到一定水平，其投入就不再與節水量成正比。因此就要根據節水曲線進行核算，當節水的投入高于調水，或節水的投入高于水價時，首先應該考慮調水或調整水價。
(四）科學調水
對于區域水資源不能維持生態平衡的地區，水資源供需平衡問題只能靠調水解決。對于區域水資源量僅能維持原始自然生態平衡，而人類幾千年經濟活動已形成巨大人口壓力的地區，只靠節水是不行的，也應考慮調水。什么是應該調水的標準呢？
1、對水資源不能維持自然生態平衡或歷史形成的人口壓力使水資源不能維持生態平衡的地區，應該調水。更為重要的是，不要再人為制造新的這類地區。
2．科學系統地分析調出水量地區水資源的自然生態衡，分析由于調水可能發生的變化。同時考慮這些地區未來人口增長與經濟發展的需求。
3、調水與否的最重要判據之一是該地區水價能否提高到擬調來水的水價水平。
4、科學地分析目前日益明顯的全球氣候變遷，保證在足夠長的時期內有水可調。
5、考慮到調入地區雨季或水災時調水的去處。
6．科學分析、比較調水和進一步節水的經濟效益，如調水水價是否能為調入地區所承受（即使工程由國家投入，水價起碼要保證工程運行經濟自持）。
對于上述因素及工程、地質等諸因素進行全面的系統分析，才能形成調水的科學決策。
（五）調整水價
水資源的供需關系是一種經濟關系，在社會主義市場經濟的體制中，它就是一種市場經濟關系，而水價就是調節這種關系的杠桿，對供求關系和開源節流起著至關重要的作用。
1、水價如何起調節作用
提高水價就促進了工農業和生活的全面節水。國外有人做過案例分析，水價每提高10%，用水總量減少5%。節水投入的限度也靠水價，當節水投入邊際效益遞減規律起作用的時候，如果水的供需仍不能平衡，就應該提高水價，使得節水有更大的投入，促進更大量的節水。調水的決策還靠水價，如調水后水價可以在10年內償還投入，這個調水工程就可以考慮集資建設，可以早上馬。如果做不到集資建設，起碼調水后的水價應保證調水的全部設施經濟自待運行，否則這個調水工程最終是不會達到設計作用的。
2．水價調整后如何分配
水價調整后應科學合理的分配，否則將起不到調整水資源供需平衡的經濟杠桿作用。以城市自來水提價為例：
(1）水資源費。水已經是短缺資源，根據市場經濟物以稀為貴的原則，應征收較高的水資源費，用于水資源開發、利用、保護的統一管理。
（2）自來水廠的制水成本和利潤。
（3）污水處理廠的運行費用。
（4）作為節水技術開發和設施建設的投入。
做到按比例合理分配，調整水價就形成一個良性循環，調動各部門的積極性，從而做到取之于民，用之于民，政府才盡到了宏觀經濟調控的責任。
3、水價應調整到多少
如果調整水價能形成上造良性循環，它就非但不是加重群眾負擔，而是造福于民。當然，也要考慮到農民、企業和居民的承受能力，對農業用水，應該實行配額內的較低水價和配額以外的累進水價。從原則上來說水價應該調整到他們對水資源短缺的承受能力與對水價提高承受能力平衡的程度。這是一個很復雜的系統分析計算，不過有國際慣例可以參照，可以調整到國際等比價。
舉例來說，假如巴黎的年人均工資是100000法郎，北京的年人均工資是10000元人民幣。1法郎等于1．5元人民幣，巴黎的人均工資是北京的15倍，而巴黎的水價是20法郎每噸，北京的水價就可以參照提到每噸2元左右。巴黎不缺水，水價達到如此水平，北京缺水，企業和居民為什么不能按工資比例付出呢？調整水價是政府為保證公民享有水資源權力所應盡的義務，而不是加重群眾負擔。
我們將進一步對水價問題進行深入的科學研究，與有關部門配合，盡快地提出我國水價政策體系。
（六）緩解斷流
當前，我國江河斷流、湖泊萎縮和濕地干涸日趨嚴重，就總體而言，除水資源不能維持自然生態平衡的地區外，上述現象主要是由于人口過度密集，經濟過度發展的人類活動造成的。人類活動的過度用水使得流域不再有環境與生態用水，非但不能自凈水環境，保持生態平衡，甚至連河流繼續都不可能了。因此，解決斷流問題的關鍵在于科學規劃，合理配置，依法管理。
黃河就是這樣一個例子。其實人類文明發源地尼羅河、幼發拉底河和恒河流域都面臨這種前途。黃河問題有其共性，但也有其特性。特性就是不但水少而且沙多，泥沙淤積更破壞了生態平衡，使得下游游蕩，而且形成懸河；使得黃河不但出現斷流，洪災威脅也同時加劇。這是世界罕見的情況。沙多的原因是黃河上中游有達30多萬平方公里的世界最大的黃土高原，其土質使沙隨水走，造成了上述問題。
因此對黃河的研究既要考慮到共性，又要考慮到特性：
1、植樹種草應理解為建立喬、灌、草加上枯枝落葉的多樹種科學的、立體的森林生態系統，而不是簡單地營造單一樹種林或經濟林，才能對暴雨時地表徑流減少起更大的作用。
2．黃河流域因土質問題產生大體積土壤塊坍塌，應采取25度以上坡地退耕還林和“坡改梯”等全面的生態措施來解決。
3、森林密度提高，樹木的蒸發增加也消耗水資源，應選擇和培育耐旱植物。同時森林植被控制在區域土地面積的25%左右為宜。
以上說明對科學問題有立項進一步研究的必要。我們對于黃河正在進行較全面的科學研究，以盡快提出可行的對策。
（七）防洪減災
目前國際上認為洪災和地震一樣，屬于人類還只能減輕而不能防止的自然災害。因此聯合國也提“減災”而不提“消災”。防洪從廣義上來說也屬于水資源供需失衡問題，但由于我國的季風氣候使得洪水過于集中，而且由于我國的經濟程度尚低，人口又密集，不可能建立大片蓄滯洪區。因此防洪減災應該作為國家安全的特殊問題來處理。不能作為單純經濟問題看待。防洪也要考慮與水資源保障相關的問題：
1、在進行防洪工程設施設計和施工時，不僅要嚴格保證工程質量，同時還要使設施盡可能兼顧水資源利用和保護。
2、蓄滯洪區的建設也應同時考慮水資源的利用和保護。
四、保障水資源供應的對策
為21世紀可持續發展提供水資源保障是一個系統工程，應該從認識上、法律上、體制上、投入上采取全方位的措施。
（一）首先要樹立水資源短缺的憂患意識
主席在關于我國水資源問題的重要批示中指出：“當今水資源為世界各國所關注，我國水的資源大為短缺。我們過去的認識很不夠，必須引起全黨十分重視。人無遠慮，必有近憂。要認真做好水的資源開發與節約用水工作，二者不可偏廢。”形成珍惜水資源、節約用水的新觀念，是從上到下全民的事，必須使廣大群眾對此有深刻的認識。而且要確立環境用水、生態用水、人口壓力系數和生態壓力系數、水資源供需平衡、節水曲線、水價曲線等新概念，傳播新知識。實際上高價的礦泉水為廣大群眾所接受，主要是人們接受了礦泉水有益于人體健康的新知識，由此可見，依賴知識的產生、傳播和使用的知識經濟在水資源利用中已經發揮作用，還將在水資源管理決策中發揮更大的作用。
（二）建立完整的水資源法律體系
目前看來，水資源法律體系是我國十大資源中有可能最先完善的法律體系之一。《水法》應盡快修改。
水法（1988年）：
水多：洪澇災害，《防洪法》（1997年）
水資源時空分布與經濟布局不匹配，《水資源管理法》（待立）
水量型缺水
水少：《節水法》、《水價法》（待立）
水質型缺水
水臟：水污染，《水污染防治法》（1996年修改）
水渾：水土流失，《水土保持法》（1991年）《森林法》（1984年）
在這些法律內容中要盡可能定量化，增強可操作性，做到“有法可依，有法必依，有法能依，執法必嚴，違法必究，究辦必力。”
（三）加大水利投入力度
對于水利的投入不但應該加大，而且應趨合理化。應根據科學的水資源觀為解決供需矛盾做出近、中長期規劃。聯合國的分析報告表明，只要向農村地區每人投入50美元，城市地區每人投入105美元，就能解決目前的飲水安全問題，并能大大緩解水資源短缺。
1、防洪減災投入
根據我國水災害日趨頻繁加重的情況，應加強防洪的投入。防洪投入屬于特殊基礎設施建設，是政府為保障人民生命財產安全進行宏觀調控的職責，而不能按市場經濟規律運作。
2．大氣水攔蓄的投入
大氣水攔蓄的投入，主要是為了保持生態平衡，也有增加供水的作用，應主要由國家投入，輔之以受益者的投入。
3．調水的投入
調水的投入除保持生態平衡外，主要受益者是用水戶，應本著“誰受益、誰負擔”的原則由受益區域、企業負擔，國家予以補助。
4．治污的投入
水污染是人類群體活動造成的（也有極少量自然形成的），而且該群體從中受益，應本著“誰污染、誰付費”的原則，由主管機構盡可能組織集中治理，上規模、上檔次，才能符合效益原則，才有利于采用先進技術，也才能使投入有產出，其正消除有害物質。
5、節水的投入
應由國家建立節水基金，推廣節水技術和設施，使費水單位都能啟動節水，要使“節水革命”持續下去，必須全面調整水價，使節水單位從中受益。
6、保護水資源的投入
為了保護地表水和地下水資源，必須建立一支強大的水量和水質監測的科學隊伍，以做到根據科學數據執法。此外，非傳統水利的開源節流等高科技方法，如海水淡化、轉基因耐旱麥種等也是水資源管理部門必須認識和考慮的。
（四）建立責權統一的管理體制
在有法律和投入的基礎上，管理就是最重要的問題。
1、建立水資源統一管理的機構
各地水行政部門應負責水資源開發、利用和保護的統一管理，才能夠根據水文的科學數據、科學規劃分配水資源，統一發放取水許可證，征收水資源費，劃定水功能區，確定納污總量和節水標準。只有這樣才能全局調控解決水資源供需矛盾，分割管理只會加大使供需矛盾加劇的可能性。
2．建立水資源管理機構應有的權威
在考慮國民經濟的布局和發展時，應優先考慮水資源供需的平衡。水資源管理部門應參加國家與地區經濟發展規劃，以達到國民經濟發展布局與水資源配置相協調，對重大耗水項目應建立水資源管理部門的一票否決制。
3、加強流域機構的執法地位
按流域調配水資源，是目前國際公認的科學原則。應加強流域機構的執法地位和省際協調，保證水資源優化配置和重要缺水地區的水資源供應。例如，北京水資源利用系數已達1．003，天津達1．653，上海更高達4．077，本地區水資源已經完全不能滿足需要。如果沒有流域機構協調予以保證，這些市連科學的水資源規劃都不可能做出，因為所需的水量和水質保證都在上游省、區。
耕地是我國土地資源的精髓，對人們的生存和發展具有重要意義。然而，近年來我國耕地面積不斷減少，使得人類與耕地間的矛盾沖突日益突出。為了帶來更大經濟效益，一些地方和企業片面注重發展建設，嚴重忽視農業發展，導致未能貫徹落實耕地保護規定，使得人與耕地間的矛盾日益突出。目前，土地資源在耕地利用方面存在不足主要體現在以下方面：①出現大規模耕地擱置現象。隨著我國市場經濟的不斷發展，農作物為農民帶來的經濟效益相對較低，大幅度降低農民經營土地的熱情，很多從事的農業生產都涌入到城市進行務工，導致農村耕地出現大規模閑置。同時一些農民為了獲得較大規模的建筑用地進行開荒種地，在獲得土地承包權后對土地實施荒蕪處理，在一定年限后再通過占用非耕地名義來對申請建房，使得耕地出現閑置。此外，一些單位盲目地占用大量土地來進行項目開發，然而缺乏未對土地進行科學規劃和合理使用，使得部分耕地出現閑置。②農村耕地的土地質量不斷下降。地形、土壤以及氣候等相關外界條件對土地資源的影響相對較大。一方面，我國坡耕地在我國耕地中占有較大比例，同時坡耕地的坡度相對較大，缺乏綠色植物，使得土地肥力不斷流失，加上人們對森林的破壞，使得坡耕地土質不斷下降。另一方面，在農田基礎設施方面的投入資金不到位，過度追求對耕地的利用，忽視了對耕地的日常維護和保養，加上在農作物生長過程中大量使用化肥和農藥，破壞了耕地土壤中的營養成分，使得耕地土質不斷下降。③缺乏有效的耕地控制手段。目前，我國在農業結構調整占用耕地方面缺乏有效控制，導致出現嚴重的耕地流失現象。④缺乏土地集約管理意識。一些地區的缺乏耕地保護意識，如農村住房建筑面積超過規定標準，一些家庭擁有的宅基地面積較大，一些鄉鎮存在著亂占濫用土地的現象，同時一些地區為了發展經濟，盲目使用土地，甚至底價出售土地，直接影響農村耕地的可持續發展。此外一些地區在進行城鎮化建設時，未在充分考慮當地的實際情況的基礎上盲目進行城區擴建，大面積破壞良好耕地。在盲目進行城區擴建時，由于缺乏規劃、資金等問題，使得大面積耕地處于荒蕪狀態或是已建成城區成為空城，破壞大量耕地，嚴重浪費土地資源。
2強化土地資源管理措施
2.1提高土地管理者專業水平目前，我國大多數基層土地管理人員都不是專業土地管理人員，缺乏土地管理專業知識，土地管理水平相對較低，加上一些土資源管理人員缺乏對土地資源管理的規劃和認識，導致其土地資源管理思想的落后，直接影響土地管理工作的順利開展。因此，應當加強對地土地管理者，尤其是基層土地管理者進行土地管理專業技術培訓，不斷提升土地管理者的土地管理專業技術水平，打造高素質土地管理隊伍，確保土地的合理利用。
2.2加強土地資源管理監管力度在發展經濟和推行城區建設時，應當注重土地利用的整體規劃，并對土地的利用進行科學管理，有效緩解經濟發展和城區擴建與土地資源的矛盾。同時地方政府也應當成立相關土地資源管理部門，明確土地管理責任，加強土地資源管理監管力度。對土地使用采取政府牽頭、各職能部門聯合審查的機制，同時嚴格實施土地供給制，對土地使用進行集中管理，提高土地資源的管理和利用。此外，嚴格審查用地，以實現土地的合理利用。相關部門應當對土地使用進行嚴格審批，拒絕批準任何缺少預審的項目，如有違規劃、相悖國家相關政策、預審未通過以及相關補償款無法落實等項目，實現土地的合理利用。
2.3加強土地節約和集約利用目前，我國一些地方缺乏土地節約和集約管理意識，嚴重浪費土地資源，因此，在進行土地資源管理時，應當加強土地節約和集約利用。一方面，應當加強對農田的保護，實現耕地與其他生態的和諧，確保土地的合理利用。另一方面，對城市規劃和土地使用計劃進行合理布局和規劃，注重空間限制和用途限制的有機結合，有效緩解城市擴建與土地資源間的矛盾，實現土地資源的有效管理。
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