發布時間：2022-10-10 15:13:34
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的城市低保樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
低保：民生化試驗
河南省信陽市潢川縣歷史悠久，文化源遠流長，積淀深厚。古為黃國，秦漢置弋陽郡，唐宋元明為光州，清代升為直隸州，民國二年改為潢川縣，建國后曾是潢川專署所在地。潢川是戰國四君子之一春申君黃歇的封地和中華民族黃姓的發源地，風光旖旎，江南風情濃郁，素有豫東南“小蘇州”和“魚米之鄉”的美稱。 隨著改革開放的不斷深入和我國社會保障體系的不斷完善，城市低保工作的地位和作用日益突出，越來越受到黨和國家的重視和全社會的關注。 1997年，潢川縣根據國務院和河南省政府相關文件精神，進行宣傳發動，典型試點，廣泛深入地調查摸底、測算和核定，于1998年底出臺了《潢川縣城市居民最低生活保障暫行辦法》，至1999年6月開始落實兌現保障金。
截至2007年12月，該縣城市低保保障人數由開始的原城關鎮“三無”人員lOO多人，發展到現在整個城區四個辦事處在內的近8000城市貧困人口。 全縣確定享受低保待遇人員5352戶，7949人，其中離崗人員3174人，離退休人員545人，失業人員2002人，三無人員243人，其他人員1985人。據公安年報統計，全縣非農業人口為11.7萬余人，享受低保人數占全縣非農業人口的比例達6.79％，高于河南省5％的水平。
在此基礎上，潢川初步形成了一套由企業負責，按人頭施保，后依據政策逐步平穩過渡到社區，以各辦事處和社區居委會管理為主，按戶進行差額救助的管理模式。 潢川交通區位優勢獨特，兩條鐵路(京九、寧西)、兩條高速(滬陜、大廣)、兩條國道(312、106線)、兩條光纜(烏滬、京九)和西氣東輸兩條支線(豫南、淮武)均交匯于潢川，形成了令人矚目的五個黃金“十字架”，使潢川具有河南的南大門、東引西進的大平臺和南下北上的橋頭堡等獨特而重要的戰略地位，被譽為鄂豫皖三省交界處的“金三角”。
通過多年發展和積累，潢川對外開放步伐明顯加快，各項社會事業欣欣向榮，特別是低保工作的穩步推進，人民的生活正邁向富裕安康。
在探索中前進
城市居民最低生活保障制度，是對家庭人均月收入低于當地最低生活保障線以下的城市貧困居民，按照最低生活保障標準進行差額救助的一種新型社會救濟制度。 同時，城市低保工作又是項全新的工作，無經驗可借鑒，必須有科學的、規范的操作程序。 因此，城市低保工作實施之初，潢川縣委、縣政府主要領導高度重視并多次召開會議聽取匯報。為加強對低保工作的組織領導，縣政府成立了以主管縣長為組長的低保工作組，成員單位涉及縣政府辦、民政局、監察局、財政局、審計局、辦事處等部門，并由上述部門抽調專人組織聯合工作組，負責對全縣低保工作的指導、督促、檢查。
為了更好地開展低保工作，潢川縣根據上級要求，在調查摸底的基礎上，制訂出臺了實施方案。即：《潢川縣城市居民低保工作規范化管理實施意見》，為順利實施低保提供了科學的政策依據。 作為一項政策性較強的工作，城市低保涉及對象多、人員成分復雜，必須嚴格按政策辦事，做到依法施保。為此，潢川縣根據國務院、省、市有關規定，結合外地經驗和該縣實際，制定了17種情況不得享受低保待遇。即：家庭人均月收入超過保障標準以上的；3年內購買商品房或3年內建私有住房及高標準裝修現有住房的；私有住房面積超過人均40m2的；家庭使用空調、冰箱、手機、摩托車、駕駛機動車輛營利者；家有住房出租者；購買電腦、高檔金銀首飾等非生活必需品的；家中飼養寵物者；在法定就業年齡(男18～55周歲，女18～50周歲)內且有勞動能力者，無正當理由2次經介紹拒不就業或不參加社區居委會組織的公益性勞動的；領取下崗基本生活費、失業保險金和離退休養老金的；有賭博、酗酒、吸毒、等違法行為而造成家庭生活困難的；違反計劃生育政策及違法收養的；參加組織的；經常出入餐飲、娛樂場所消費的；家庭因征用土地而“農轉非”，并自愿領取一次性補償金的；經社區群眾評議后不得進入低保行列的。由于上述政策的出臺，剎住了人人要求吃低保的混亂局面。 經過多年的探索、實踐，潢川縣城市低保制度逐步走向了成熟。
走向成熟
根據國務院《城市居民最低生活保障條例》第十條“在就業年齡內有勞動能力但尚未就業的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應當參加其所在的居民委員會組織的公益性社區服務勞動”相關規定，近年來，我縣始終堅持“志愿性與制約性相結合，無償性與公益性相結合，組織性與業余性相結合”的工作思路，以建立和完善“城市低保義工制度”為切
入點，深入開展有勞動能力低保對象義工服務活動，切實加大和諧社區、平安社區創建力度，激發群眾的參與熱情和創造活力，凝心聚力建設和諧**。
一、界定對象，規范管理
為將城市低保義工制度落到實處，**年初，我們結合縣情和城市低保工作實際，出臺了《建立城市低保義工制度實施意見》，要求凡男性未滿60周歲,女性未滿55周歲，身體條件允許的城市低保對象，每人每月參加兩次環境衛生整治、治安巡邏等公益性義務勞動。每年必須完成30個小時以上的群眾性、公益性、社會性義工服務。參加義工的低保對象，以其所屬居委會為單位進行登記，填寫《**縣城市低保對象義工服務登記表》，頒發《城市低保對象參加義務勞動記錄簿》，用于記錄低保對象參加義工服務的時間、地點、內容以及完成質量等。同時，按月對低保對象參加公益性勞動情況進行統計考核，對連續兩次無故不參加公益性義務勞動的取消享受資格，并在半年內不得再次申請。至活動開展以來，全縣共有8000余名具有服務能力的低保對象申請參加義工服務。此外，有500余名60歲以上的老低保對象主動參加義工服務。在他們帶動下，有10000余名普通群眾自愿加入義工服務行列。
二、明確內容，整合資源。
為確保城市低保義工制度的嚴肅性和可操作性，使城市低保對象義務勞動有序運轉，不走過場，我們面向全縣征集知識型、技能型和普通型共3類12項義工服務項目，供低保對象自由選擇參加，結合自身特長開展義工服務活動。同時，為整合低保對象義工服務活動資源，各社區居委會均建立了城市低保對象義工服務活動通報制度。各社區居委會在開展低保義工活動前，將義務勞動的時間、地點、項目、服務對象、聯系人、聯系電話等內容，通過居務公開欄及時向社會進行公布，以便有參與義工服務活動意愿的各界人士共同參與。截止目前，全縣低保對象共計參加義務勞動28520人次，完成義工服務87000小時，服務對象達154000余人次。
三、注重效果，反響強烈
為將城市低保義工制度落到實處，2009年初，我們結合縣情和城市低保工作實際，出臺了《建立城市低保義工制度實施意見》，要求凡男性未滿60周歲,女性未滿55周歲，身體條件允許的城市低保對象，每人每月參加兩次環境衛生整治、治安巡邏等公益性義務勞動。每年必須完成30個小時以上的群眾性、公益性、社會性義工服務。參加義工的低保對象，以其所屬居委會為單位進行登記，填寫《**縣城市低保對象義工服務登記表》，頒發《城市低保對象參加義務勞動記錄簿》，用于記錄低保對象參加義工服務的時間、地點、內容以及完成質量等。同時，按月對低保對象參加公益性勞動情況進行統計考核，對連續兩次無故不參加公益性義務勞動的取消享受資格，并在半年內不得再次申請。至活動開展以來，全縣共有8000余名具有服務能力的低保對象申請參加義工服務。此外，有500余名60歲以上的老低保對象主動參加義工服務。在他們帶動下，有10000余名普通群眾自愿加入義工服務行列。
二、明確內容，整合資源。
為確保城市低保義工制度的嚴肅性和可操作性，使城市低保對象義務勞動有序運轉，不走過場，我們面向全縣征集知識型、技能型和普通型共3類12項義工服務項目，供低保對象自由選擇參加，結合自身特長開展義工服務活動。同時，為整合低保對象義工服務活動資源，各社區居委會均建立了城市低保對象義工服務活動通報制度。各社區居委會在開展低保義工活動前，將義務勞動的時間、地點、項目、服務對象、聯系人、聯系電話等內容，通過居務公開欄及時向社會進行公布，以便有參與義工服務活動意愿的各界人士共同參與。截止目前，全縣低保對象共計參加義務勞動28520人次，完成義工服務87000小時，服務對象達154000余人次。
三、注重效果，反響強烈
我國近年城市低保制度改革中形成的“分類救助模型”所倡導的核心理念和“混合型”福利模式的上述觀點是相契合的，體現了我國社會救助理念的進步，它相對于過去低保工作中實施的“統合救助模型”(筆者在下文中解釋)是一個重大的超越。本文我們將根據民政部立項的2006年度重點課題“城市居民最低生活保障制度規范化程序研究”課題組調查取得的數據和資料，對我國城市低保制度改革過程中出臺的分類救助辦法的運行狀況做比較全面、深入的分析研究，在肯定這一辦法出臺的意義及取得的進展的前提下，分析總結該辦法存在的問題與不足，進而有針對性地提出完善分類救助辦法的政策建議。
一、統合救助模型的缺陷與分類救助模型的形成
(一)統合救助模型的缺陷
自1993年在上海市試行城市居民最低生活保障制度(簡稱“城市低保制度”)以來，該制度在我國已經走過了十幾個寒暑。在這十余年的發展過程中，該制度經歷了最初的探索、而后的推廣、直到目前的發展完善(以分類救助辦法等的形成為標志)等幾個階段。作為“最后的安全網”，城市低保制度實施以來取得了許多令人矚目的重要進展。到上個世紀末，全國所有城市都實施了這一制度。制度的覆蓋人數在不斷擴大，截至2006年底制度覆蓋人數達2240.9萬人。由于各級政府重視，制度的資金來源較有保障，為推動“應保盡保”與適度提高保障水平提供了必要的資金支持。城市低保制度十幾年的實踐表明：無論在解決社會或整體意義上的貧困問題、還是在解決貧困人群的基本生活問題上，它都扮演著舉足輕重的角色。
城市低保制度最初采取的救助模式筆者稱之為“統合救助模型”。它通過確定低保線(貧困線)、并對處于該線以下的貧困人群實施資金或物質補助使其達到低保線的生活水平的辦法開展救助工作。可見當時的救助模型對貧困群體采取的是標準劃一的救助辦法，而對達不到規定標準的救助對象實行補差；至于救助對象內部由于存在種種差別而導致的需求的差異，統合救助模型未能顧及。盡管統合救助模型在低保制度初創階段的出現有其必然性，對救助貧困群體的貢獻功不可沒；但隨著時間的推移，該模型的不足和缺陷也逐漸明顯地暴露出來：
其一，以形式公平掩蓋了實質的不公平。采用統一的救助辦法(標準)、救助措施，對所有的低保對象而言確實做到了形式上的公平和對等。但事實上，這種公平抹煞了不同救助對象的不同需求，忽視了特殊人群的特殊需求。因此，這種形式上的公平就等同于實質上的平均主義、“大鍋飯”。實質公平的缺位正是統合救助模型的主要特點。顯而易見，這種形式公平與實質公平的對壘是造成低保制度難以滿足受助人群需求的癥結所在。
其二，平均主義的分配模式制約了保障標準的調整。和我國長期處于社會主義初級階段的國情相適應，整體上，低保金的支出有限，保障標準只能采取低起點，而后隨著經濟的發展逐步提高。但平均主義的低保待遇調整方式妨礙了部分特殊困難群體低保標準的調整幅度，使待遇提高沒有在結構層次上體現出差異性，進而影響了低保制度的實際效率。
其三，福利依賴現象長期存在。“能進能出、動態管理”本是低保制度持續運行的前提條件；但是從制度的運行狀況來看，“進來容易，出去難”成為困擾低保制度的一個老大難問題。我們在各地調查中都發現存在著一定的有勞動能力低保對象“寧吃低保不工作”的現象。導致這種現象的原因固然是多方面的，其中低保制度對所有對象采取整齊劃
一、不加區別的救助辦法，使制度本應具有的刺激再就業的功能大大減弱。福利依賴現象的加劇違背了低保制度建設的初衷，使社會救助的目標與本質發生了偏移。
其四，一刀切的管理辦法妨礙了制度的發展完善。一刀切的管理方式既是導致統合救助模型形成的重要原因，統合救助模型的實施又進一步強化了這種管理方式。對低保對象采取一刀切的管理方式雖在一定時期、一定程度上降低了制度的管理成本，但是卻削弱了管理的有效性與合理性。由于這種管理方式不能準確反映、應對不同保障人群的真實需求，實際妨礙了制度的發展完善。
(二)分類救助模型的形成
與統合救助模型對貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內部的需求差異，通過制定合理、科學的救助標準體系，對不同需求人群實施有差別的救助，是城市低保制度實施模型的新發展。
分類救助的外延可以從兩個層次來理解。第一個層次上的分類救助實際上涵蓋了目前我國對受助群體所提供的所有的具體救助項目，它是從具體的項目內容上進行的劃分。目前，城市社會救助體系除生活救助(低保)外，還有醫療救助、住房救助、教育救助等類項目。因此，這個意義上的分類救助在外延上是對社會救助內容的歸類。
第二個層面上的分類救助特指現行城市低保制度在向縱深發展過程中所提出的“分類施保”。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進行有針對性的救助。根據所屬類別，救助對象可以享受到不同比例救助幅度的上調。相對于以往的救助制度而言，分類施保的優越性在于其對救助對象需求的科學認識和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。
事實上，分類救助這兩個層面上的外延劃分在現有的政策實施上具有一定的疊合性。在現行的分類施保政策中，部分經濟發達的省市已經整合了多維救助項目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個層面，但主要是對分類救助第二個層面的研究。
正是在統合救助模型遭遇前述各種發展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發《關于按照國務院要求進一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對貧困群體的醫療救助制度和教育救助制度作為推進城鎮低保制度建設的重點項目。當年召開的全國民政廳局長會議則進一步提出城市低保要做到“應保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會議結束后，各省市民政部門在當地政府的支持下，積極著手制定、實施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進比較順利，截至2006年，全國31個省、自治區、直轄市均建立了分類救助制度——當然，由于各種原因，各地分類救助的發展并不平衡，城市之間這方面工作的進展差異較大。分類救助的實施，將我國城市低保制度的建設提升到了一個新的高度。從各地實施分類救助的實踐來看，這一模型具有以下幾個突出特點：
1、救助對象的類別化
分類救助對城市低保對象提供類別化的社會救助。不同困難程度的家庭或個人，都會以其所屬的具體類型得到相應的救助。總體而言，當前國內各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個大類(具體到每一個城市則存在一定的出入)：第一類是傳統的民政救濟對象，即無勞動能力，無生活來源，無法定贍養人、撫養人或扶養人的城市孤老和孤兒，習慣上稱為“三無”人員。第二類是有特殊困難的低保對象。包括享受低保待遇的70歲以上老人，16歲以下兒童、中小學生和16歲以上的在讀學生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規定。例如，北京市、吉林省等規定了對分娩孕、產婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規定了對單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規定了對夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發生突發性災難的家庭實行特殊救助。第三類是一些政策照顧對象。對這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和干部；省、市級勞動模范；模范遵守國家政策的家庭，例如獨生子女家庭。第四類是有勞動能力的低保對象。大部分省市都制定一些推動有勞動能力的低保對象再就業的激勵政策；這類人如因各種原因而未能實現就業，規定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調一定比例的優惠。
2、救助標準的層次化
在將低保對象區分為不同類型的基礎上，制定不同的救助標準。目前國內分類救助的實施標準主要有三種表現形式，每種形式都體現一定的層次：第一種形式是大多數省市所采用的，將特殊對象低保金按月上調一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時限(月、季、年)對特殊對象給予定額的生活補助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個省份。例如，四川省宜賓市規定，低保對象中，重病、重殘者每人每月可増發100元補助，一般病殘者每人每月增發50元；在校大中專生每人每月增發100元補助，在校中小學生增發50元。青海省規定，“三無對象”每人每月在原全額享受低保的基礎上增發20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎上，每人每月增發10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發20元保障金；殘疾人和長期臥床病人也均在原享受保障金基礎上，每人每月增發20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎上，每人每月增發10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對有特殊困難者給予相應的配套救助。例如，廣州市規定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當地居委會申請重大疾病救助；由居委會核實逐級上報，經區(縣級市)民政局批準后，到廣州市慈善醫院治療；資助對象可享受每人每年累計最高不超過2萬元的醫療資助金。深圳市規定，對在義務教育階段學習的低保對象，教育部門應當減免學雜費。
3、實施程序的規范化
分類救助超越以往制度缺陷的優越性在于其對救助對象的規范化、針對性管理。由于對救助對象進行了細致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡單化的問題。例如對低保對象的監督和管理工作一般是按照對其所劃分的類別進行的：北京市規定，對于農村五保、城市“三無”等傳統救助對象，各級低保經辦機構每半年審核一次；對于收入來源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對于收入來源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時隨時進行核實。甘肅省將低保對象按人員構成情況分成四類：第一類為城市“三無人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動能力和家庭長期無穩定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業下崗和具備再就業條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業生、城鎮退役士兵和其它人員。其中，第
一、二類人員半年審核一次，要足額落實補差標準；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準入工作在執行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調查、取證、審查等環節要求更加細致、嚴謹，比對一般低保對象的要求嚴格。
與統合救助模型對貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內部的需求差異，通過制定合理、科學的救助標準體系，對不同需求人群實施有差別的救助，是城市低保制度實施模型的新發展。
分類救助的外延可以從兩個層次來理解。第一個層次上的分類救助實際上涵蓋了目前我國對受助群體所提供的所有的具體救助項目，它是從具體的項目內容上進行的劃分。目前，城市社會救助體系除生活救助(低保)外，還有醫療救助、住房救助、教育救助等類項目。因此，這個意義上的分類救助在外延上是對社會救助內容的歸類。
第二個層面上的分類救助特指現行城市低保制度在向縱深發展過程中所提出的“分類施保”。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進行有針對性的救助。根據所屬類別，救助對象可以享受到不同比例救助幅度的上調。相對于以往的救助制度而言，分類施保的優越性在于其對救助對象需求的科學認識和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。
事實上，分類救助這兩個層面上的外延劃分在現有的政策實施上具有一定的疊合性。在現行的分類施保政策中，部分經濟發達的省市已經整合了多維救助項目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個層面，但主要是對分類救助第二個層面的研究。
正是在統合救助模型遭遇前述各種發展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發《關于按照國務院要求進一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對貧困群體的醫療救助制度和教育救助制度作為推進城鎮低保制度建設的重點項目。當年召開的全國民政廳局長會議則進一步提出城市低保要做到“應保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會議結束后，各省市民政部門在當地政府的支持下，積極著手制定、實施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進比較順利，截至2006年，全國31個省、自治區、直轄市均建立了分類救助制度——當然，由于各種原因，各地分類救助的發展并不平衡，城市之間這方面工作的進展差異較大。分類救助的實施，將我國城市低保制度的建設提升到了一個新的高度。從各地實施分類救助的實踐來看，這一模型具有以下幾個突出特點：
1、救助對象的類別化
分類救助對城市低保對象提供類別化的社會救助。不同困難程度的家庭或個人，都會以其所屬的具體類型得到相應的救助。總體而言，當前國內各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個大類(具體到每一個城市則存在一定的出入)：第一類是傳統的民政救濟對象，即無勞動能力，無生活來源，無法定贍養人、撫養人或扶養人的城市孤老和孤兒，習慣上稱為“三無”人員。第二類是有特殊困難的低保對象。包括享受低保待遇的70歲以上老人，16歲以下兒童、中小學生和16歲以上的在讀學生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規定。例如，北京市、吉林省等規定了對分娩孕、產婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規定了對單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規定了對夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發生突發性災難的家庭實行特殊救助。第三類是一些政策照顧對象。對這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和干部；省、市級勞動模范；模范遵守國家政策的家庭，例如獨生子女家庭。第四類是有勞動能力的低保對象。大部分省市都制定一些推動有勞動能力的低保對象再就業的激勵政策；這類人如因各種原因而未能實現就業，規定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調一定比例的優惠。
2、救助標準的層次化
在將低保對象區分為不同類型的基礎上，制定不同的救助標準。目前國內分類救助的實施標準主要有三種表現形式，每種形式都體現一定的層次：第一種形式是大多數省市所采用的，將特殊對象低保金按月上調一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時限(月、季、年)對特殊對象給予定額的生活補助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個省份。例如，四川省宜賓市規定，低保對象中，重病、重殘者每人每月可増發100元補助，一般病殘者每人每月增發50元；在校大中專生每人每月增發100元補助，在校中小學生增發50元。青海省規定，“三無對象”每人每月在原全額享受低保的基礎上增發20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎上，每人每月增發10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發20元保障金；殘疾人和長期臥床病人也均在原享受保障金基礎上，每人每月增發20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎上，每人每月增發10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對有特殊困難者給予相應的配套救助。例如，廣州市規定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當地居委會申請重大疾病救助；由居委會核實逐級上報，經區(縣級市)民政局批準后，到廣州市慈善醫院治療；資助對象可享受每人每年累計最高不超過2萬元的醫療資助金。深圳市規定，對在義務教育階段學習的低保對象，教育部門應當減免學雜費。
3、實施程序的規范化
分類救助超越以往制度缺陷的優越性在于其對救助對象的規范化、針對性管理。由于對救助對象進行了細致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡單化的問題。例如對低保對象的監督和管理工作一般是按照對其所劃分的類別進行的：北京市規定，對于農村五保、城市“三無”等傳統救助對象，各級低保經辦機構每半年審核一次；對于收入來源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對于收入來源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時隨時進行核實。甘肅省將低保對象按人員構成情況分成四類：第一類為城市“三無人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動能力和家庭長期無穩定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業下崗和具備再就業條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業生、城鎮退役士兵和其它人員。其中，第
一、二類人員半年審核一次，要足額落實補差標準；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準入工作在執行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調查、取證、審查等環節要求更加細致、嚴謹，比對一般低保對象的要求嚴格。
二、分類救助模型的實施效果
社會保障制度的發展演變也有其相應的“生命周期”，包括產生、成長、高峰、衰退和消亡等階段。它在實踐其使命時，勢必要求對其自身的發展做出有效回應。城市低保制度十余年的發展歷史，就是對社會現實不斷做出積極回應的歷史；在這一過程中，制度逐步向更高層級。分類救助的實施進一步完善了新時期下我國的社會救助體系，在實現“應保盡保”、為困難群眾排憂解難方面起到了更為積極的作用。
(一)分類救助的實施較大范圍地惠及了特殊救助對象，提高了制度對特殊救助對象實際需求的滿足程度
享受分類救助的主要有低保對象中的“三無”人員、重病重殘人員、高齡老人、在讀中小學生等，此外還有一些政策優撫對象。因此，救助對象的類型比較豐富，已經能夠涵蓋大部分低保對象。所以分類救助在某種程度上看，是在大范圍內提高對低保對象的救助水平。從政策的執行效果來看，根據我們的調查，有一定數量的社區，其享受分類救助(按月上調保障金)的家庭占低保家庭總數的80%以上。細分地區，進行交互列聯分析后，則可以發現，某些城市享受分類施保的家庭所占的比例更高。例如，在哈爾濱所調查的30個社區中，有多達26個社區，80%以上的低保家庭享受了分類救助的政策。根據各地民政部門2005年的工作報告，分類救助工作也是成果顯著。以北京為例，截至2005年底，民政部門已為近6萬“三無”人員、五保對象、老年人、未成年人、重殘人等特殊困難對象按當年低保標準的10%上浮了救助標準。
(二)分類救助政策的實施使政府的救助工作更加具有針對性
醫療、子女教育與住房問題是當今城市居民的新“三座大山”，更是低保家庭面臨的突出難題。分類救助政策的實施使重病、重殘人員，有在讀子女的低保家庭等受益，不少低保家庭還享受廉租住房待遇等，在一定程度上緩解了這些家庭的燃眉之急。調查表明，83%的低保戶認為獲得分類救助支持后家庭的生活狀況有所好轉。截至2005年底，上海市共計實施醫療救助對象30.54萬人次，累計支出救助金額2.83億元，人均救助927元。接受救助金額最大的人群是患大病重病的低保對象。上海市還用去廉租住房資金14095.26萬元，共有15.45萬戶低保家庭享受了房租減免政策，1.43萬戶享受了廉租房政策。深圳市在2000年全市只有幾百人次低保對象報銷基本醫療費用，報銷金額只有幾十萬元。而2004年則共有12000多名低保對象、7萬人次，報銷基本醫療費用330萬元。從2000年至2005年8月，全市低保對象基本醫療救助金共支出1000多萬元，救助低保對象達25萬人次。低保對象的門診醫療費用得到了較好解決，重病醫治問題也得到相當程度上的緩解。
(三)分類救助政策的實施為推動有勞動能力的低保對象再就業、減少與緩解“福利依賴”現象做出了一定的貢獻
大部分省份都出臺了關于促進有勞動能力的低保對象再就業、實施救助制度與再就業制度聯動的相關措施。普遍的做法一是開展就業培訓；二是對有勞動能力的低保對象，勞動部門優先推薦就業。除此之外，一些地區還出臺了一些補充措施。例如北京、上海、湖北、江蘇正在實施的“救助漸退”政策，即低保對象在實際再就業、獲得穩定收入后，低保管理部門并不是馬上讓其退出低保的保障，而是給予一定期限作為緩沖，作為對低保對象再就業的實際鼓勵措施之一。此外，有些省市還另外推出一些就業獎勵，例如北京市規定，有勞動能力者就業后可享受就業獎勵，即本市當年最低工資標準與城市低保標準的差額部分不計入家庭收入。上海市則將低保對象的就業獎勵從每月100元提高至180元。在再就業聯動方面，從全國范圍看，成效較好的是上海市。到2005年6月底，上海市有15個區縣連續12個月低保退出人數大于進入人數，2005年6月底全市領取政府救助的人數較2004年12月底凈減少2.53萬人，其中領取低保的家庭覆蓋人數凈減少1.88萬人，減幅達4.7%。當然，由于分類施保政策還處在探索階段，某些具體的政策規定與再就業機制之間還存在一些銜接不善之處。這在下文中將具體分析。
(四)少數發達省市在制定分類救助政策時初步考慮了對低保邊緣人群的救助
邊緣人群的救助問題自城鎮居民最低生活保障制度實施以來，一直是一個比較棘手的問題。這些邊緣家庭或邊緣人群雖然收入水平高于低保線，但依然是城鎮低收入群體；而他們又可能或多或少面臨著一些急待解決的重大困難，例如醫療、子女教育困難、住房困難等。在一些情況下，這些人群的生活狀況甚至還不如低保人群(因為低保人群有保障待遇)。分類救助政策提出后，其根本理念是分類救助、有針對性地解決困難人群和困難家庭的實際問題。在這一理念的指引下，部分省市將分類救助辦法創新性地擴展到對邊緣人群的救助上。例如，江蘇省個別城市對家庭人均收入高于當地保障標準但低于該標準1.5倍的家庭，實行對患重大疾病人員特殊生活保障的救助政策，減輕了這部分家庭的實際負擔，在一定程度上緩解了這部分家庭因病致貧的壓力與可能性。這一做法使國家針對城鎮貧困人口的救助措施更為科學合理，借得肯定和推廣。但由于各地經濟發展存在著嚴重的不平衡及其它原因，這一工作在全國的開展很不平衡。
(五)各級民政部門實施分類救助的措施得力，推動了分類救助工作的開展
分類救助政策出臺后、上至民政部、省民政廳(局)，下至街道社保所(民政科)、社區低保員，都對這一政策的實施十分重視，在政策的具體執行和政策監督方面做了大量卓有成效的工作。他們的努力為分類救助工作的順利開展，“應保盡保、分類施保”目標的達成起了十分重要、基本的作用。首先是基層低保工作人員的工作比較細致、到位。我們在居民問卷中設計了相關問題調查低保對象得知分類救助相關信息、獲得分類施保相關待遇的途徑。調查顯示，獲知相關信息的渠道主要是居委會宣傳(在895個有效樣本中，有508個樣本是通過此種途徑，約占57%)；獲得相關待遇的渠道主要是政府自動上調(在577個有效樣本中，有401個是通過這一渠道，約占70%)。由此足見基層分類救助工作的積極效果。其次，市、區各級政府也對分類救助工作給予了充分重視，監督、指導工作比較到位。大部分市、區民政部門對于所屬機構的分類救助工作督導頻率為每月一次或每季度一次。一些省份，例如廣西省、吉林省還將落實分類施保工作作為評選先進低保單位的硬指標，從而有效地推動了分類救助工作的開展。
三、分類救助模型存在的主要問題
分類救助辦法在全國各地的逐步實施是我國城市居民低保制度走向完善的關鍵步驟和重要標志，取得的成就是令人矚目的。然而，由于受多種主客觀因素的制約，尤其是這一辦法出臺的時間還十分短暫，因而，它在實際開展的過程中，也暴露了不少這一制度本身存在的或與之相關的各種不足和問題，應當引起足夠的關注和充分的重視。根據我們的調查，當前分類施保制度存在的問題可以劃歸為以下幾大方面：
(一)開展分類救助工作的前提和基礎的分類標準的制定比較粗疏
分類救助是社會救助制度發展完善過程中的一大進步，但是就當前的這些分類而言，還是顯得過于籠統。例如，“三無”人員中還能細分為有勞動能力、生活能自理、生活半自理與生活不能自理幾類，很顯然，他們的生活成本是不相同的，因此政策照顧的力度也應有所區別。又如，70歲以上的老人也可分身體健康與身患疾病兩類不同人群。重病、重殘人員的消費也視疾病和傷殘種類、病情不同而有差異。在學生群體中，大學生的學費與生活費開支與中、小學生就有天壤之別。我們在哈爾濱市南崗區龍泰社區調查時，一位低保戶向我們傾訴，一年前兒子上大學時家里歡天喜地，但兒子上學后，家里的日子就更加難過了。一家人不僅節衣縮食，還東拼西湊、四處借錢，現在還欠著幾千元的債務。大學一年的學費5000多元，新一學年的學費又即將催繳了，老兩口現在快愁白了頭。
(二)對存在特殊困難低保對象救助的力度不足
這與整體保障標準較低有一定的相關性。根據我們的調查，享受分類救助政策的低保戶每月多領取的低保金平均僅為30.96元。接受調查的低保戶中，83%認為獲得“分類施保”救助項目使家庭的生活狀況有所好轉；但其中只有17%的人認為生活狀況“好多了”，其余66%的人都表示“還是不夠用的”；另有17%的低保對象甚至認為接受分類救助后其生活“沒有什么變化”。
第三，貧困邊緣群體難以被現行制度覆蓋。由于各地低保標準一般都規定得比較低，因而能夠享受低保補助的人員比較有限。這樣，盡管一些個人和家庭有特殊困難，但由于家庭人均月收入高于低保標準，因而難以被低保制度覆蓋，也就不能享受分類救助的待遇。這些個人或家庭的實際生活因之可能比普通低保戶還要困難。在訪談中，不少低保干部一再反映“邊緣戶”的問題比較棘手。哈爾濱市南崗區榮市街道的一位社區低保員給我們舉了一個案例：當地某企業有一位高位截癱的工人，因公受傷。單位效益不好，已經不發工資了，每月只給了440元的工傷補助。哈爾濱市的低保標準是200元，這樣他就辦不了低保；辦不了低保，就意味著他沒有任何醫療救助；而這440元連他每月的醫藥費都難以擔負，更別提溫飽了。當地還有這樣一戶家庭，3口人，老母親帶著兩個成年但未婚的兒子過日子。母親的退休金是每月400元；哥哥有勞動能力，打短工一月也能掙幾百元，但弟弟是重度智殘。按人均收入核算，這一家人的人均收入超過了200元，不能享受低保，但這個家庭還是很困難的。此類個案不勝枚舉。
第四，與再就業機制缺乏有效銜接。主要表現在其一，對低保對象再就業的鼓勵和支持的政策力度不足。對低保對象再就業的鼓勵和支持政策包括對低保對象的就業培訓和對再就業低保人員的優惠政策。但根據我們的調查，二者的政策力度都明顯不足。從就業培訓來看，受訪低保對象中75%接受過政府提供的就業培訓，但是只有34%認為這些就業培訓有用。從對再就業低保人員的優惠政策來看，不少城市都采取了“救助漸退”的政策，但規定的時間太短，一般不超過三個月，政策效果多不理想。其二，配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保人員找工作的積極性。納人低保的困難家庭，盡管所獲得的低保金不高，但除此之外，他們還可能夠獲得一些配套救助。例如在北京，低保對象每人每月可享受40元的糧油幫困卡、廉租房的政策優惠、醫療救助和公共交通救助等，這些配套措施加大了低保的含金量。
此外，低保人員一旦有人參加工作，獲得收入，就有可能退出低保。然而，他們的收入普遍不高，扣除就業成本，與低保金就相差無幾了。而相應地，他們卻失去了原先所擁有的配套救助，很可能“得不償失”，在這種情況下，他們會拒絕就業、享受低保。由于各種原因造成的不少社區對隱性就業的監管不力，使解決有勞動能力的低保對象再就業的工作變得更加復雜。
第五，分類救助資金的配置存在一定的平均主義現象。分類救助資金大多沒有專門的渠道，一般從低保資金里統一劃撥。而低保資金則一般由國家財政、省財政的轉移支付，市財政撥付和區財政配套四部分構成，其中，以市、區兩級財政為主。但即使同在一個市，不同區之間的經濟發展水平是有差異的，因此各區財政能力也有所不同。而目前大部分地區的低保資金籌集機制中存在著平均主義的傾向，即市財政給各區的撥付比例固定，各區所要自籌的資金比例也是相同的。如此就引發了一個問題：財政困難的區在資金籌措方面難免捉襟見肘；而資金不到位，又極大地影響了低保工作的正常開展，尤其是分類救助工作的進展。
第六，立法工作的滯后妨礙了分類救助工作的推進。分類救助政策的實施，對低保工作的開展提出了更高的要求：如對申請對象家庭經濟狀況的調查需要更加仔細，對申請家庭成員個人情況的核實需要更加嚴格，與相關部門的配合需要更加密切。然而，調查發現、上述必要的工作尚不盡如人意。主要表現為：
其一，一些必要的工作手段、方法或程序由于缺乏權威的依據而難以采用。相關法規只確定了制度準人的條件，即家庭人均月收入與家庭固定財產低于某一固定值；但是卻沒有明確規定核查這些條件的手段。通過法律手段審查銀行賬戶等是核查收入的最為有效的方法，但由于民政部門不是權威執法機構，不具備審查銀行賬戶的合法性。在實際工作中，工作人員只能依靠人戶調查、定期公示、群眾舉報等原始的、經驗的方式來審核申請人是否具有低保資格。在這個過程中，有許多不可控制的人為因素。一方面，申請人若想隱瞞財產或收入狀況就比較容易。調查顯示，社區低保員在工作中遇到的最大困難第一位就是人戶核查(填答者中61.6%選擇了此項)。另一方面，就政策執行者而言，由于缺乏權威依據，一些違規行為也可能滋生，如辦理“人情低保”現象。
其二，各部門、各地區(市區、街道、社區等)等
相互之間的銜接、配合不力。分類救助工作需要與多種政府、社會部門配合：低保家庭中有在讀子女時，需要教育部門出具證明；有疾病、傷殘人員時，需要醫療部門出具證明；低保對象有無勞動能力需要勞動與社會保障部門出具鑒定。在這一過程中，申請人出具的證明可能與真實情況不符，因此就需要工作人員核實。但社區低保員前去調查時，有些部門卻不一定配合。此外，在民政部門內部，各街道、社區間的低保審核與監督工作各自為陣，缺乏有效的合作。
完善分類救助模型的政策選擇
(一)適當提高低保的補助標準，擴大分類救助的覆蓋面。
分類救助采取差異性的救助方式(標準)，以不同的系數替代了以往“一刀切”的做法，為受助人群提供了更加具有針對性的救助。但從目前的研究結果來看，低保補助的標準仍然偏低，制約了分類救助標準的提高。部分受助人群即使全額享受了低保救助，或者輔以其他配套措施，他們最基本的生活水平仍然很難得到滿足。因此，我們主張，首先，各地根據自己的實際情況，在科學測定的基礎上適當提高低保的補助標準。使所有貧困人員或家庭尤其是其中的特困人群維持最基本生存的需求能夠得到必要的滿足。其次，擴大低保制度的覆蓋面也應該從制度的設計上進行回應。現行的分類救助使大部分貧困人群享受到社會安全網的托底支持，但是還有一部分人群(家庭月人均收入雖高于各地的貧困線，但由于各種原因實際生活十分困難)卻徘徊在制度的，難以進入。享受分類救助的人員由于制度上的支持多少保障了其基本的生活需求，但是對那些貧困邊緣戶人員而言由于沒有制度上的支持而他們自身也沒有能力改變不利處境，他們的生活就陷入了難以自拔的泥潭。因此，我們主張，在低保標準適當提高的情況下，分類救助辦法可將貧困邊緣戶人員納入其中通盤考慮。關于應對何種處于貧困邊緣的群體實施分類救助以及應以何種方式實現對這一群體的救助，各個省市可以根據自身情況采取不同的辦法與形式。
(二)在完善分類辦法的基礎上建立更加科學、合理的分類救助標準體系
我國分類救助政策的出臺和發展還僅僅只有幾年的時間。因此，這一制度還很不成熟，其中作為制度基礎或前提的分類辦法就存在著比較粗疏的缺陷，影響和制約了制度功能的有效發揮。
在訪談中，不少低保工作人員對此問題發表了意見。例如，沈陽市大東區長安街道的一位社區低保員就指出：“低保實施標準整體而言是比較合適的。但從細處說，還需要考慮各年齡群體的消費水平差異。例如，老年人和中年人、青年人的消費水平是不一樣的，政策制定時應該多考慮這些方面的問題。”還有低保工作人員認為分類施保辦法還應該考慮家庭人口數的多少，因為共同生活的人越多，人均必需品的消費就越低。
如前所述，基層低保工作者認為當前的低保標準對于享受低保待遇的“三無”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學生而言尤其偏低，而這些恰恰都是分類救助政策應該重點照顧的對象。當然，對這幾類特殊困難人群，其具體情況也比較復雜，例如低保對象中的高齡老人，就可劃分為身體健康、生活能自理；生活半自理；生活不能自理等各種情況，每種情況的實際需求顯然不同。因此，對大家公認的重點照顧對象，也有必要做更細致的分類，以確定救助的關鍵人群。建議政府部門根據對低保對象的更為科學、合理、細致的分類，更進一步考慮和歸納不同人群的特點和需求，深入細化分類救助的辦法，實施多種救助方式，以更好地滿足這些特殊困難群體的基本生活需求。
(三)強化分類救助促進再就業的功能。
對有勞動能力的貧困者，應建立規范化的具有激勵作用的保障標準和支付方式，防止其對保障金的消極依賴。為促進有勞動能力低保對象再就業，我們建議可以從以下幾個方面著手：其一，在保障標準上，進一步擴大有勞動能力的貧困者與無勞動能力的貧困者之間的差別；其二，民政部門不僅應積極配合勞動部門加強對低保對象再就業的培訓，同時要注意改進培訓方式與培訓內容，使之真正切合低保對象的就業需要。其三，對有勞動能力低保對象的保障待遇在支付方式上盡量避免直接的現
金支付。各社區可以積極發展社區服務和公共服務，為有勞動能力的低保對象提供臨時性就業崗位，將救助金轉化為推動其工作的勞動津貼。
(四)通過立法手段規范分類救助的實施程序。
基層低保工作者在對受助人員進行具體的資格取證時經常遇到相關部門、人員的“不合作”的問題，更常表現為來自其他部門的不理解、不協作或證明造假的問題。究其根源，是具有強制性的相關立法的滯后。因此，我們主張國家通過相應的立法，為分類救助的取證、實施過程制定明確的程序規范，從法律層面保障取證過程、實施過程的合法化、正當化和強制力。作為低保實施主體的民政部門與相關部門及社會方方面面的密切配合與有效合作將極大地提高工作人員的工作效率。此外，相關立法和具體規范、措施的出臺也將有力地約束工作人員的工作內容，以減少工作的隨意性和肆意性。部分工作人員由于自身能力或出于“人情”的壓力存在不按章辦事的現象，這不僅是對救助本質的違背，而且會造成極惡劣的社會影響。
(五)完善分類救助的籌資機制。
在低保籌資機制上，中央、省、市、區各級政府所應承擔的比例應當合理劃分，不宜“一刀切”。一方面，中央和省一級要建立社會救助專項調劑資金，用于補充貧困地區保障資金的不足。這種以轉移支付方式實施的資金供給具有援、針對性和引導性的特點，可以充分發揮中央和省政府對社會救助政策的宏觀調控作用。另一方面，在城市中要合理確定市、區兩級財政各自的負擔比例，根據保障對象的分布狀況和財政承受能力合理分擔，市財政劃撥低保金應適當向財政能力差的區傾斜。
關鍵詞：城市低保制度，統合救助模型，分類救助模型
發達國家社會福利制度的發展演變，主要經歷了由剩余型福利模式向制度型福利模式再向混合型福利模式的轉變過程。在剩余型福利模式下，貧困被認為是由于個人道德原因所致，接受救助或福利是恥辱的象征。在這一理念下，國家所施行的社會救助標準較低，只保證窮人最基本的生存，并且對救助對象實行嚴格規管，因此被社會褔利學者廣泛詬病。進入制度型福利模式后，政府和社會對于貧困的觀點起了很大變化，致貧被認為主要是國家或社會的責任，因此在這一時期，國家對于貧困人口救助標準是比較規范、合理乃至慷慨的，不僅保障貧困人群的基本生存，還盡可能維護其個人尊嚴。但與此同時，各種問題也接踵而至，如國家財政不堪重負、福利依賴現象滋生。因此，西方國家進入1970年代以來，不少學者在對“福利國家”模式的反思過程中，主張引進并實施被稱為“混合型”的社會福利模式，試圖既避免前兩種福利模式的弊病，同時保留兩種福利模式的長處。混合型福利思想的一個核心的觀點就是要提高福利的針對性和目標性。一方面，對于有勞動能力的貧困者，要盡可能幫助其就業，而非給予高額救助；另一方面，對于存在特殊困難的人群，要給予更充分的救助和照顧，更好地保障其生存權。
我國近年城市低保制度改革中形成的“分類救助模型”所倡導的核心理念和“混合型”福利模式的上述觀點是相契合的，體現了我國社會救助理念的進步，它相對于過去低保工作中實施的“統合救助模型”(筆者在下文中解釋)是一個重大的超越。本文我們將根據民政部立項的2006年度重點課題“城市居民最低生活保障制度規范化程序研究”課題組調查取得的數據和資料，對我國城市低保制度改革過程中出臺的分類救助辦法的運行狀況做比較全面、深入的分析研究，在肯定這一辦法出臺的意義及取得的進展的前提下，分析總結該辦法存在的問題與不足，進而有針對性地提出完善分類救助辦法的政策建議。
一、統合救助模型的缺陷與分類救助模型的形成
(一)統合救助模型的缺陷
自1993年在上海市試行城市居民最低生活保障制度(簡稱“城市低保制度”)以來，該制度在我國已經走過了十幾個寒暑。在這十余年的發展過程中，該制度經歷了最初的探索、而后的推廣、直到目前的發展完善(以分類救助辦法等的形成為標志)等幾個階段。作為“最后的安全網”，城市低保制度實施以來取得了許多令人矚目的重要進展。到上個世紀末，全國所有城市都實施了這一制度。制度的覆蓋人數在不斷擴大，截至2006年底制度覆蓋人數達2240.9萬人。由于各級政府重視，制度的資金來源較有保障，為推動“應保盡保”與適度提高保障水平提供了必要的資金支持。城市低保制度十幾年的實踐表明：無論在解決社會或整體意義上的貧困問題、還是在解決貧困人群的基本生活問題上，它都扮演著舉足輕重的角色。
城市低保制度最初采取的救助模式筆者稱之為“統合救助模型”。它通過確定低保線(貧困線)、并對處于該線以下的貧困人群實施資金或物質補助使其達到低保線的生活水平的辦法開展救助工作。可見當時的救助模型對貧困群體采取的是標準劃一的救助辦法，而對達不到規定標準的救助對象實行補差；至于救助對象內部由于存在種種差別而導致的需求的差異，統合救助模型未能顧及。盡管統合救助模型在低保制度初創階段的出現有其必然性，對救助貧困群體的貢獻功不可沒；但隨著時間的推移，該模型的不足和缺陷也逐漸明顯地暴露出來：
其一，以形式公平掩蓋了實質的不公平。采用統一的救助辦法(標準)、救助措施，對所有的低保對象而言確實做到了形式上的公平和對等。但事實上，這種公平抹煞了不同救助對象的不同需求，忽視了特殊人群的特殊需求。因此，這種形式上的公平就等同于實質上的平均主義、“大鍋飯”。實質公平的缺位正是統合救助模型的主要特點。顯而易見，這種形式公平與實質公平的對壘是造成低保制度難以滿足受助人群需求的癥結所在。
其二，平均主義的分配模式制約了保障標準的調整。和我國長期處于社會主義初級階段的國情相適應，整體上，低保金的支出有限，保障標準只能采取低起點，而后隨著經濟的發展逐步提高。但平均主義的低保待遇調整方式妨礙了部分特殊困難群體低保標準的調整幅度，使待遇提高沒有在結構層次上體現出差異性，進而影響了低保制度的實際效率。
其三，福利依賴現象長期存在。“能進能出、動態管理”本是低保制度持續運行的前提條件；但是從制度的運行狀況來看， “進來容易，出去難”成為困擾低保制度的一個老大難問題。我們在各地調查中都發現存在著一定的有勞動能力低保對象“寧吃低保不工作”的現象。導致這種現象的原因固然是多方面的，其中低保制度對所有對象采取整齊劃一、不加區別的救助辦法，使制度本應具有的刺激再就業的功能大大減弱。福利依賴現象的加劇違背了低保制度建設的初衷，使社會救助的目標與本質發生了偏移。
其四，一刀切的管理辦法妨礙了制度的發展完善。一刀切的管理方式既是導致統合救助模型形成的重要原因，統合救助模型的實施又進一步強化了這種管理方式。對低保對象采取一刀切的管理方式雖在一定時期、一定程度上降低了制度的管理成本，但是卻削弱了管理的有效性與合理性。由于這種管理方式不能準確反映、應對不同保障人群的真實需求，實際妨礙了制度的發展完善。
(二)分類救助模型的形成
與統合救助模型對貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內部的需求差異，通過制定合理、科學的救助標準體系，對不同需求人群實施有差別的救助，是城市低保制度實施模型的新發展。
分類救助的外延可以從兩個層次來理解。第一個層次上的分類救助實際上涵蓋了目前我國對受助群體所提供的所有的具體救助項目，它是從具體的項目內容上進行的劃分。目前，城市社會救助體系除生活救助(低保)外，還有醫療救助、住房救助、教育救助等類項目。因此，這個意義上的分類救助在外延上是對社會救助內容的歸類。
第二個層面上的分類救助特指現行城市低保制度在向縱深發展過程中所提出的“分類施保”。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進行有針對性的救助。根據所屬類別，救助對象可以享受到不同比例救助幅度的上調。相對于以往的救助制度而言，分類施保的優越性在于其對救助對象需求的科學認識和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。
事實上，分類救助這兩個層面上的外延劃分在現有的政策實施上具有一定的疊合性。在現行的分類施保政策中，部分經濟發達的省市已經整合了多維救助項目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個層面，但主要是對分類救助第二個層面的研究。
正是在統合救助模型遭遇前述各種發展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發《關于按照國務院要求進一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對貧困群體的醫療救助制度和教育救助制度作為推進城鎮低保制度建設的重點項目。當年召開的全國民政廳局長會議則進一步提出城市低保要做到“應保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會議結束后，各省市民政部門在當地政府的支持下，積極著手制定、實施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進比較順利，截至2006年，全國31個省、自治區、直轄市均建立了分類救助制度——當然，由于各種原因，各地分類救助的發展并不平衡，城市之間這方面工作的進展差異較大。分類救助的實施，將我國城市低保制度的建設提升到了一個新的高度。從各地實施分類救助的實踐來看，這一模型具有以下幾個突出特點：
1、救助對象的類別化
分類救助對城市低保對象提供類別化的社會救助。不同困難程度的家庭或個人，都會以其所屬的具體類型得到相應的救助。總體而言，當前國內各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個大類(具體到每一個城市則存在一定的出入)：第一類是傳統的民政救濟對象，即無勞動能力，無生活來源，無法定贍養人、撫養人或扶養人的城市孤老和孤兒，習慣上稱為“三無”人員。第二類是有特殊困難的低保對象。包括享受低保待遇的70歲以上老人， 16歲以下兒童、中小學生和16歲以上的在讀學生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規定。例如，北京市、吉林省等規定了對分娩孕、產婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規定了對單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規定了對夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發生突發性災難的家庭實行特殊救助。第三類是一些政策照顧對象。對這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和軍轉干部；省、市級勞動模范；模范遵守國家政策的家庭，例如獨生子女家庭。第四類是有勞動能力的低保對象。大部分省市都制定一些推動有勞動能力的低保對象再就業的激勵政策；這類人如因各種原因而未能實現就業，規定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調一定比例的優惠。
2、救助標準的層次化
在將低保對象區分為不同類型的基礎上，制定不同的救助標準。目前國內分類救助的實施標準主要有三種表現形式，每種形式都體現一定的層次：第一種形式是大多數省市所采用的，將特殊對象低保金按月上調一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時限(月、季、年)對特殊對象給予定額的生活補助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個省份。例如，四川省宜賓市規定，低保對象中，重病、重殘者每人每月可増發100元補助，一般病殘者每人每月增發50元；在校大中專生每人每月增發100元補助，在校中小學生增發50元。青海省規定，“三無對象”每人每月在原全額享受低保的基礎上增發20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎上，每人每月增發10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發20元保障金；殘疾人和長期臥床病人也均在原享受保障金基礎上，每人每月增發20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎上，每人每月增發10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對有特殊困難者給予相應的配套救助。例如，廣州市規定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當地居委會申請重大疾病救助；由居委會核實逐級上報，經區(縣級市)民政局批準后，到廣州市慈善醫院治療；資助對象可享受每人每年累計最高不超過2萬元的醫療資助金。深圳市規定，對在義務教育階段學習的低保對象，教育部門應當減免學雜費。
3、實施程序的規范化
分類救助超越以往制度缺陷的優越性在于其對救助對象的規范化、針對性管理。由于對救助對象進行了細致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡單化的問題。例如對低保對象的監督和管理工作一般是按照對其所劃分的類別進行的：北京市規定，對于農村五保、城市“三無”等傳統救助對象，各級低保經辦機構每半年審核一次；對于收入來源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對于收入來源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時隨時進行核實。甘肅省將低保對象按人員構成情況分成四類：第一類為城市“三無人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動能力和家庭長期無穩定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業下崗和具備再就業條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業生、城鎮退役士兵和其它人員。其中，第一、二類人員半年審核一次，要足額落實補差標準；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準入工作在執行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調查、取證、審查等環節要求更加細致、嚴謹，比對一般低保對象的要求嚴格。
與統合救助模型對貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內部的需求差異，通過制定合理、科學的救助標準體系，對不同需求人群實施有差別的救助，是城市低保制度實施模型的新發展。
分類救助的外延可以從兩個層次來理解。第一個層次上的分類救助實際上涵蓋了目前我國對受助群體所提供的所有的具體救助項目，它是從具體的項目內容上進行的劃分。目前，城市社會救助體系除生活救助(低保)外，還有醫療救助、住房救助、教育救助等類項目。因此，這個意義上的分類救助在外延上是對社會救助內容的歸類。
第二個層面上的分類救助特指現行城市低保制度在向縱深發展過程中所提出的“分類施保”。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進行有針對性的救助。根據所屬類別，救助對象可以享受到不同比例救助幅度的上調。相對于以往的救助制度而言，分類施保的優越性在于其對救助對象需求的科學認識和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。
事實上，分類救助這兩個層面上的外延劃分在現有的政策實施上具有一定的疊合性。在現行的分類施保政策中，部分經濟發達的省市已經整合了多維救助項目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個層面，但主要是對分類救助第二個層面的研究。
正是在統合救助模型遭遇前述各種發展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發《關于按照國務院要求進一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對貧困群體的醫療救助制度和教育救助制度作為推進城鎮低保制度建設的重點項目。當年召開的全國民政廳局長會議則進一步提出城市低保要做到“應保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會議結束后，各省市民政部門在當地政府的支持下，積極著手制定、實施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進比較順利，截至2006年，全國31個省、自治區、直轄市均建立了分類救助制度——當然，由于各種原因，各地分類救助的發展并不平衡，城市之間這方面工作的進展差異較大。分類救助的實施，將我國城市低保制度的建設提升到了一個新的高度。從各地實施分類救助的實踐來看，這一模型具有以下幾個突出特點：
1、救助對象的類別化
分類救助對城市低保對象提供類別化的社會救助。不同困難程度的家庭或個人，都會以其所屬的具體類型得到相應的救助。總體而言，當前國內各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個大類(具體到每一個城市則存在一定的出入)：第一類是傳統的民政救濟對象，即無勞動能力，無生活來源，無法定贍養人、撫養人或扶養人的城市孤老和孤兒，習慣上稱為“三無”人員。第二類是有特殊困難的低保對象。包括享受低保待遇的70歲以上老人， 16歲以下兒童、中小學生和16歲以上的在讀學生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規定。例如，北京市、吉林省等規定了對分娩孕、產婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規定了對單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規定了對夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發生突發性災難的家庭實行特殊救助。第三類是一些政策照顧對象。對這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和軍轉干部；省、市級勞動模范；模范遵守國家政策的家庭，例如獨生子女家庭。第四類是有勞動能力的低保對象。大部分省市都制定一些推動有勞動能力的低保對象再就業的激勵政策；這類人如因各種原因而未能實現就業，規定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調一定比例的優惠。
2、救助標準的層次化
在將低保對象區分為不同類型的基礎上，制定不同的救助標準。目前國內分類救助的實施標準主要有三種表現形式，每種形式都體現一定的層次：第一種形式是大多數省市所采用的，將特殊對象低保金按月上調一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時限(月、季、年)對特殊對象給予定額的生活補助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個省份。例如，四川省宜賓市規定，低保對象中，重病、重殘者每人每月可増發100元補助，一般病殘者每人每月增發50元；在校大中專生每人每月增發100元補助，在校中小學生增發50元。青海省規定，“三無對象”每人每月在原全額享受低保的基礎上增發20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎上，每人每月增發10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發20元保障金；殘疾人和長期臥床病人也均在原享受保障金基礎上，每人每月增發20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎上，每人每月增發10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對有特殊困難者給予相應的配套救助。例如，廣州市規定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當地居委會申請重大疾病救助；由居委會核實逐級上報，經區(縣級市)民政局批準后，到廣州市慈善醫院治療；資助對象可享受每人每年累計最高不超過2萬元的醫療資助金。深圳市規定，對在義務教育階段學習的低保對象，教育部門應當減免學雜費。
3、實施程序的規范化
分類救助超越以往制度缺陷的優越性在于其對救助對象的規范化、針對性管理。由于對救助對象進行了細致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡單化的問題。例如對低保對象的監督和管理工作一般是按照對其所劃分的類別進行的：北京市規定，對于農村五保、城市“三無”等傳統救助對象，各級低保經辦機構每半年審核一次；對于收入來源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對于收入來源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時隨時進行核實。甘肅省將低保對象按人員構成情況分成四類：第一類為城市“三無人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動能力和家庭長期無穩定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業下崗和具備再就業條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業生、城鎮退役士兵和其它人員。其中，第一、二類人員半年審核一次，要足額落實補差標準；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準入工作在執行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調查、取證、審查等環節要求更加細致、嚴謹，比對一般低保對象的要求嚴格。
二、分類救助模型的實施效果
社會保障制度的發展演變也有其相應的“生命周期”，包括產生、成長、高峰、衰退和消亡等階段。它在實踐其使命時，勢必要求對其自身的發展做出有效回應。城市低保制度十余年的發展歷史，就是對社會現實不斷做出積極回應的歷史；在這一過程中，制度逐步向更高層級。分類救助的實施進一步完善了新時期下我國的社會救助體系，在實現“應保盡保”、為困難群眾排憂解難方面起到了更為積極的作用。
(一)分類救助的實施較大范圍地惠及了特殊救助對象，提高了制度對特殊救助對象實際需求的滿足程度
享受分類救助的主要有低保對象中的“三無”人員、重病重殘人員、高齡老人、在讀中小學生等，此外還有一些政策優撫對象。因此，救助對象的類型比較豐富，已經能夠涵蓋大部分低保對象。所以分類救助在某種程度上看，是在大范圍內提高對低保對象的救助水平。從政策的執行效果來看，根據我們的調查，有一定數量的社區，其享受分類救助(按月上調保障金)的家庭占低保家庭總數的80%以上。細分地區，進行交互列聯分析后，則可以發現，某些城市享受分類施保的家庭所占的比例更高。例如，在哈爾濱所調查的30個社區中，有多達26個社區，80%以上的低保家庭享受了分類救助的政策。根據各地民政部門2005年的工作報告，分類救助工作也是成果顯著。以北京為例，截至2005年底，民政部門已為近6萬“三無”人員、五保對象、老年人、未成年人、重殘人等特殊困難對象按當年低保標準的10%上浮了救助標準。
表1：各地享受分類救助的家庭占低保家庭總數的比例
20%以下
21%-40%
41%-60%
61-80%
81%-100%
合計
家庭數
67
70
48
6
56
247
所占百分比
27%
29%
19%
2%
23%
100%
表2：各社區享受分類救助的家庭占低保家庭總數的比例分布
20%以下
21%-40%
41%-60%
61%-80%
81%以上
合計
沈陽
15
16
2
8
41
哈爾濱
1
3
1
26
31
蘭州
1
1
5
7
西安
11
7
10
4
32
天津
8
17
6
1
32
南寧
7
10
(二)分類救助政策的實施使政府的救助工作更加具有針對性
醫療、子女教育與住房問題是當今城市居民的新“三座大山”，更是低保家庭面臨的突出難題。分類救助政策的實施使重病、重殘人員，有在讀子女的低保家庭等受益，不少低保家庭還享受廉租住房待遇等，在一定程度上緩解了這些家庭的燃眉之急。調查表明，83%的低保戶認為獲得分類救助支持后家庭的生活狀況有所好轉。截至2005年底，上海市共計實施醫療救助對象30.54萬人次，累計支出救助金額2.83億元，人均救助927元。接受救助金額最大的人群是患大病重病的低保對象。上海市還用去廉租住房資金14095.26萬元，共有15.45萬戶低保家庭享受了房租減免政策，1.43萬戶享受了廉租房政策。深圳市在2000年全市只有幾百人次低保對象報銷基本醫療費用，報銷金額只有幾十萬元。而2004年則共有12000多名低保對象、7萬人次，報銷基本醫療費用330萬元。從2000年至2005年8月，全市低保對象基本醫療救助金共支出1000多萬元，救助低保對象達25萬人次。低保對象的門診醫療費用得到了較好解決，重病醫治問題也得到相當程度上的緩解。
表3：享受分類救助項目的原因
頻數
有效百分比
累計百分比
本人或家人患有重大疾病
130
23.94%
23.94%
本人或家人為70歲以上的老年人
54
9.94%
33.89%
本人或家人為兒童或在讀的中小學生
93
17.13%
51.01%
多子女家庭
5
0.92%
51.93%
本人屬“三無”對象
44
8.10%
60.04%
本人或家人為重度殘疾人
124
22.84%
82.87%
本人或家人為享受低保待遇的老歸僑
2
0.37%
83.24%
其它
91
16.76%
100.00%
合計
543
100.00%
(三)分類救助政策的實施為推動有勞動能力的低保對象再就業、減少與緩解“福利依賴”現象做出了一定的貢獻
大部分省份都出臺了關于促進有勞動能力的低保對象再就業、實施救助制度與再就業制度聯動的相關措施。普遍的做法一是開展就業培訓；二是對有勞動能力的低保對象，勞動部門優先推薦就業。除此之外，一些地區還出臺了一些補充措施。例如北京、上海、湖北、江蘇正在實施的“救助漸退”政策，即低保對象在實際再就業、獲得穩定收入后，低保管理部門并不是馬上讓其退出低保的保障，而是給予一定期限作為緩沖，作為對低保對象再就業的實際鼓勵措施之一。此外，有些省市還另外推出一些就業獎勵，例如北京市規定，有勞動能力者就業后可享受就業獎勵，即本市當年最低工資標準與城市低保標準的差額部分不計入家庭收入。上海市則將低保對象的就業獎勵從每月100元提高至180元。在再就業聯動方面，從全國范圍看，成效較好的是上海市。到2005年6月底，上海市有15個區縣連續12個月低保退出人數大于進入人數，2005年6月底全市領取政府救助的人數較2004年12月底凈減少2.53萬人，其中領取低保的家庭覆蓋人數凈減少1.88萬人，減幅達4.7%。當然，由于分類施保政策還處在探索階段，某些具體的政策規定與再就業機制之間還存在一些銜接不善之處。這在下文中將具體分析。
(四)少數發達省市在制定分類救助政策時初步考慮了對低保邊緣人群的救助
邊緣人群的救助問題自城鎮居民最低生活保障制度實施以來，一直是一個比較棘手的問題。這些邊緣家庭或邊緣人群雖然收入水平高于低保線，但依然是城鎮低收入群體；而他們又可能或多或少面臨著一些急待解決的重大困難，例如醫療、子女教育困難、住房困難等。在一些情況下，這些人群的生活狀況甚至還不如低保人群(因為低保人群有保障待遇)。分類救助政策提出后，其根本理念是分類救助、有針對性地解決困難人群和困難家庭的實際問題。在這一理念的指引下，部分省市將分類救助辦法創新性地擴展到對邊緣人群的救助上。例如，江蘇省個別城市對家庭人均收入高于當地保障標準但低于該標準1.5倍的家庭，實行對患重大疾病人員特殊生活保障的救助政策，減輕了這部分家庭的實際負擔，在一定程度上緩解了這部分家庭因病致貧的壓力與可能性。這一做法使國家針對城鎮貧困人口的救助措施更為科學合理，借得肯定和推廣。但由于各地經濟發展存在著嚴重的不平衡及其它原因，這一工作在全國的開展很不平衡。
(五)各級民政部門實施分類救助的措施得力，推動了分類救助工作的開展
分類救助政策出臺后、上至民政部、省民政廳(局)，下至街道社保所(民政科)、社區低保員，都對這一政策的實施十分重視，在政策的具體執行和政策監督方面做了大量卓有成效的工作。他們的努力為分類救助工作的順利開展，“應保盡保、分類施保”目標的達成起了十分重要、基本的作用。首先是基層低保工作人員的工作比較細致、到位。我們在居民問卷中設計了相關問題調查低保對象得知分類救助相關信息、獲得分類施保相關待遇的途徑。調查顯示，獲知相關信息的渠道主要是居委會宣傳(在895個有效樣本中，有508個樣本是通過此種途徑，約占57%)；獲得相關待遇的渠道主要是政府自動上調(在577個有效樣本中，有401個是通過這一渠道，約占70%)。由此足見基層分類救助工作的積極效果。其次，市、區各級政府也對分類救助工作給予了充分重視，監督、指導工作比較到位。大部分市、區民政部門對于所屬機構的分類救助工作督導頻率為每月一次或每季度一次。一些省份，例如廣西省、吉林省還將落實分類施保工作作為評選先進低保單位的硬指標，從而有效地推動了分類救助工作的開展。
表4：上級單位對本機構分類救助工作的督導頻率
頻數
有效百分比
累計百分比
從來沒有
4
1.30%
1.30%
每月1次
93
30.19%
31.49%
每季度一次
119
38.64%
70.13%
每半年一次
45
14.61%
84.74%
每年一次
33
10.71%
95.45%
其它
14
4.55%
100.00%
合計
308
100.00%
三、分類救助模型存在的主要問題
分類救助辦法在全國各地的逐步實施是我國城市居民低保制度走向完善的關鍵步驟和重要標志，取得的成就是令人矚目的。然而，由于受多種主客觀因素的制約，尤其是這一辦法出臺的時間還十分短暫，因而，它在實際開展的過程中，也暴露了不少這一制度本身存在的或與之相關的各種不足和問題，應當引起足夠的關注和充分的重視。根據我們的調查，當前分類施保制度存在的問題可以劃歸為以下幾大方面：
(一)開展分類救助工作的前提和基礎的分類標準的制定比較粗疏
分類救助是社會救助制度發展完善過程中的一大進步，但是就當前的這些分類而言，還是顯得過于籠統。例如，“三無”人員中還能細分為有勞動能力、生活能自理、生活半自理與生活不能自理幾類，很顯然，他們的生活成本是不相同的，因此政策照顧的力度也應有所區別。又如，70歲以上的老人也可分身體健康與身患疾病兩類不同人群。重病、重殘人員的消費也視疾病和傷殘種類、病情不同而有差異。在學生群體中，大學生的學費與生活費開支與中、小學生就有天壤之別。我們在哈爾濱市南崗區龍泰社區調查時，一位低保戶向我們傾訴，一年前兒子上大學時家里歡天喜地，但兒子上學后，家里的日子就更加難過了。一家人不僅節衣縮食，還東拼西湊、四處借錢，現在還欠著幾千元的債務。大學一年的學費5000多元，新一學年的學費又即將催繳了，老兩口現在快愁白了頭。
(二)對存在特殊困難低保對象救助的力度不足
這與整體保障標準較低有一定的相關性。根據我們的調查，享受分類救助政策的低保戶每月多領取的低保金平均僅為30.96元。接受調查的低保戶中，83%認為獲得“分類施保”救助項目使家庭的生活狀況有所好轉；但其中只有17%的人認為生活狀況“好多了”，其余66%的人都表示“還是不夠用的”；另有17%的低保對象甚至認為接受分類救助后其生活“沒有什么變化”。
我們在針對社區低保干事的問卷中將低保對象劃分為七類人群，并設計了一個問題：當前的低保標準是否能滿足這些低保對象的實際需求？調查結果如下表所示：
表5：針對不同對象的救助標準是否能夠滿足實際需要
有勞動能力的低保對象
“三無”
人員
享受城市 低保待遇的老歸僑
享受低保待遇的因公致殘知青
享受城市低保待遇的70歲以上老人
享受低保的16歲以下兒童、中小學生(含16歲以上在讀)
享受城市低保待遇的重殘人
偏高
72(24.7%)
6(2.1%)
6(4.8%)
6(4.3%)
8(3.3%)
13(5.1%)
11(4.2%)
合適
128(44%)
98(34.8%)
47(37.3%)
38(27%)
99(41.1%)
105(40.9%)
103(39%)
說不準
49(16.8%)
26(9.2%)
39(31%)
43(30.5%)
24(10%)
31(12.1%)
27(10.2%)
偏低
42(14.4%)
152(53.9%)
34(27%)
54(38.3%)
110(45.6%)
108(42%)
123(46.6%)
合計
291(100%)
282(100%)
從上表可以看出，認為當前的低保標準對于享受低保待遇的“三無”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學生而言尤其偏低的選擇比例比較高，比例分別為53.9%、46.6%、45.6%和42%。而這些恰恰都是分類救助政策應該重點照顧的對象。
第三，貧困邊緣群體難以被現行制度覆蓋。由于各地低保標準一般都規定得比較低，因而能夠享受低保補助的人員比較有限。這樣，盡管一些個人和家庭有特殊困難，但由于家庭人均月收入高于低保標準，因而難以被低保制度覆蓋，也就不能享受分類救助的待遇。這些個人或家庭的實際生活因之可能比普通低保戶還要困難。在訪談中，不少低保干部一再反映“邊緣戶”的問題比較棘手。哈爾濱市南崗區榮市街道的一位社區低保員給我們舉了一個案例：當地某企業有一位高位截癱的工人，因公受傷。單位效益不好，已經不發工資了，每月只給了440元的工傷補助。哈爾濱市的低保標準是200元，這樣他就辦不了低保；辦不了低保，就意味著他沒有任何醫療救助；而這440元連他每月的醫藥費都難以擔負，更別提溫飽了。當地還有這樣一戶家庭，3口人，老母親帶著兩個成年但未婚的兒子過日子。母親的退休金是每月400元；哥哥有勞動能力，打短工一月也能掙幾百元，但弟弟是重度智殘。按人均收入核算，這一家人的人均收入超過了200元，不能享受低保，但這個家庭還是很困難的。此類個案不勝枚舉。
第四，與再就業機制缺乏有效銜接。主要表現在其一，對低保對象再就業的鼓勵和支持的政策力度不足。對低保對象再就業的鼓勵和支持政策包括對低保對象的就業培訓和對再就業低保人員的優惠政策。但根據我們的調查，二者的政策力度都明顯不足。從就業培訓來看，受訪低保對象中75%接受過政府提供的就業培訓，但是只有34%認為這些就業培訓有用。從對再就業低保人員的優惠政策來看，不少城市都采取了“救助漸退”的政策，但規定的時間太短，一般不超過三個月，政策效果多不理想。其二，配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保人員找工作的積極性。納人低保的困難家庭，盡管所獲得的低保金不高，但除此之外，他們還可能夠獲得一些配套救助。例如在北京，低保對象每人每月可享受40元的糧油幫困卡、廉租房的政策優惠、醫療救助和公共交通救助等，這些配套措施加大了低保的含金量。
此外，低保人員一旦有人參加工作，獲得收入，就有可能退出低保。然而，他們的收入普遍不高，扣除就業成本，與低保金就相差無幾了。而相應地，他們卻失去了原先所擁有的配套救助，很可能“得不償失”，在這種情況下，他們會拒絕就業、享受低保。由于各種原因造成的不少社區對隱性就業的監管不力，使解決有勞動能力的低保對象再就業的工作變得更加復雜。
第五，分類救助資金的配置存在一定的平均主義現象。分類救助資金大多沒有專門的渠道，一般從低保資金里統一劃撥。而低保資金則一般由國家財政、省財政的轉移支付，市財政撥付和區財政配套四部分構成，其中，以市、區兩級財政為主。但即使同在一個市，不同區之間的經濟發展水平是有差異的，因此各區財政能力也有所不同。而目前大部分地區的低保資金籌集機制中存在著平均主義的傾向，即市財政給各區的撥付比例固定，各區所要自籌的資金比例也是相同的。如此就引發了一個問題：財政困難的區在資金籌措方面難免捉襟見肘；而資金不到位，又極大地影響了低保工作的正常開展，尤其是分類救助工作的進展。
第六，立法工作的滯后妨礙了分類救助工作的推進。分類救助政策的實施，對低保工作的開展提出了更高的要求：如對申請對象家庭經濟狀況的調查需要更加仔細，對申請家庭成員個人情況的核實需要更加嚴格，與相關部門的配合需要更加密切。然而，調查發現、上述必要的工作尚不盡如人意。主要表現為：
其一，一些必要的工作手段、方法或程序由于缺乏權威的依據而難以采用。相關法規只確定了制度準人的條件，即家庭人均月收入與家庭固定財產低于某一固定值；但是卻沒有明確規定核查這些條件的手段。通過法律手段審查銀行賬戶等是核查收入的最為有效的方法，但由于民政部門不是權威執法機構，不具備審查銀行賬戶的合法性。在實際工作中，工作人員只能依靠人戶調查、定期公示、群眾舉報等原始的、經驗的方式來審核申請人是否具有低保資格。在這個過程中，有許多不可控制的人為因素。一方面，申請人若想隱瞞財產或收入狀況就比較容易。調查顯示，社區低保員在工作中遇到的最大困難第一位就是人戶核查(填答者中61.6%選擇了此項)。另一方面，就政策執行者而言，由于缺乏權威依據，一些違規行為也可能滋生，如辦理“人情低保”現象。
其二，各部門、各地區(市區、街道、社區等)等
相互之間的銜接、配合不力。分類救助工作需要與多種政府、社會部門配合：低保家庭中有在讀子女時，需要教育部門出具證明；有疾病、傷殘人員時，需要醫療部門出具證明；低保對象有無勞動能力需要勞動與社會保障部門出具鑒定。在這一過程中，申請人出具的證明可能與真實情況不符，因此就需要工作人員核實。但社區低保員前去調查時，有些部門卻不一定配合。此外，在民政部門內部，各街道、社區間的低保審核與監督工作各自為陣，缺乏有效的合作。
完善分類救助模型的政策選擇
(一)適當提高低保的補助標準，擴大分類救助的覆蓋面。
分類救助采取差異性的救助方式(標準)，以不同的系數替代了以往“一刀切”的做法，為受助人群提供了更加具有針對性的救助。但從目前的研究結果來看，低保補助的標準仍然偏低，制約了分類救助標準的提高。部分受助人群即使全額享受了低保救助，或者輔以其他配套措施，他們最基本的生活水平仍然很難得到滿足。因此，我們主張，首先，各地根據自己的實際情況，在科學測定的基礎上適當提高低保的補助標準。使所有貧困人員或家庭尤其是其中的特困人群維持最基本生存的需求能夠得到必要的滿足。其次，擴大低保制度的覆蓋面也應該從制度的設計上進行回應。現行的分類救助使大部分貧困人群享受到社會安全網的托底支持，但是還有一部分人群(家庭月人均收入雖高于各地的貧困線，但由于各種原因實際生活十分困難)卻徘徊在制度的外圍，難以進入。享受分類救助的人員由于制度上的支持多少保障了其基本的生活需求，但是對那些貧困邊緣戶人員而言由于沒有制度上的支持而他們自身也沒有能力改變不利處境，他們的生活就陷入了難以自拔的泥潭。因此，我們主張，在低保標準適當提高的情況下，分類救助辦法可將貧困邊緣戶人員納入其中通盤考慮。關于應對何種處于貧困邊緣的群體實施分類救助以及應以何種方式實現對這一群體的救助，各個省市可以根據自身情況采取不同的辦法與形式。
(二)在完善分類辦法的基礎上建立更加科學、合理的分類救助標準體系
我國分類救助政策的出臺和發展還僅僅只有幾年的時間。因此，這一制度還很不成熟，其中作為制度基礎或前提的分類辦法就存在著比較粗疏的缺陷，影響和制約了制度功能的有效發揮。
在訪談中，不少低保工作人員對此問題發表了意見。例如，沈陽市大東區長安街道的一位社區低保員就指出：“低保實施標準整體而言是比較合適的。但從細處說，還需要考慮各年齡群體的消費水平差異。例如，老年人和中年人、青年人的消費水平是不一樣的，政策制定時應該多考慮這些方面的問題。”還有低保工作人員認為分類施保辦法還應該考慮家庭人口數的多少，因為共同生活的人越多，人均必需品的消費就越低。
如前所述，基層低保工作者認為當前的低保標準對于享受低保待遇的“三無”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學生而言尤其偏低，而這些恰恰都是分類救助政策應該重點照顧的對象。當然，對這幾類特殊困難人群，其具體情況也比較復雜，例如低保對象中的高齡老人，就可劃分為身體健康、生活能自理；生活半自理；生活不能自理等各種情況，每種情況的實際需求顯然不同。因此，對大家公認的重點照顧對象，也有必要做更細致的分類，以確定救助的關鍵人群。建議政府部門根據對低保對象的更為科學、合理、細致的分類，更進一步考慮和歸納不同人群的特點和需求，深入細化分類救助的辦法，實施多種救助方式，以更好地滿足這些特殊困難群體的基本生活需求。
(三)強化分類救助促進再就業的功能。
對有勞動能力的貧困者，應建立規范化的具有激勵作用的保障標準和支付方式，防止其對保障金的消極依賴。為促進有勞動能力低保對象再就業，我們建議可以從以下幾個方面著手：其一，在保障標準上，進一步擴大有勞動能力的貧困者與無勞動能力的貧困者之間的差別；其二，民政部門不僅應積極配合勞動部門加強對低保對象再就業的培訓，同時要注意改進培訓方式與培訓內容，使之真正切合低保對象的就業需要。其三，對有勞動能力低保對象的保障待遇在支付方式上盡量避免直接的現
金支付。各社區可以積極發展社區服務和公共服務，為有勞動能力的低保對象提供臨時性就業崗位，將救助金轉化為推動其工作的勞動津貼。
(四)通過立法手段規范分類救助的實施程序。
基層低保工作者在對受助人員進行具體的資格取證時經常遇到相關部門、人員的“不合作”的問題，更常表現為來自其他部門的不理解、不協作或證明造假的問題。究其根源，是具有強制性的相關立法的滯后。因此，我們主張國家通過相應的立法，為分類救助的取證、實施過程制定明確的程序規范，從法律層面保障取證過程、實施過程的合法化、正當化和強制力。作為低保實施主體的民政部門與相關部門及社會方方面面的密切配合與有效合作將極大地提高工作人員的工作效率。此外，相關立法和具體規范、措施的出臺也將有力地約束工作人員的工作內容，以減少工作的隨意性和肆意性。部分工作人員由于自身能力或出于“人情”的壓力存在不按章辦事的現象，這不僅是對救助本質的違背，而且會造成極惡劣的社會影響。
自1997年國務院決定在全國建立城市居民最低生活保障制度以來，在各級政府的高度重視和有關部門的積極努力下，我國城市居民最低生活保障工作取得了較大進展。但是，這項工作發展不平衡，一些地方存在著財政投入不足、屬地管理原則沒有完全落實、管理工作不夠規范、基層日常管理、服務工作不適應以及最低生活保障與其他保障措施銜接不夠緊密等問題。為切實做好城市居民最低生活保障工作，進一步完善社會保障體系，盡快使符合條件的城市貧困人口都能享受最低生活保障，經國務院同意，現就有關問題通知如下：
一、進一步提高認識，認真抓好城市居民最低生活保障工作
城市居民最低生活保障制度是我國社會保障體系的重要組成部分，是從制度上保障城市貧困人口基本生活的重要途徑，體現了社會主義制度的優越性和全心全意為人民服務的根本宗旨，對于完善社會主義市場經濟體制、維護社會穩定、保障國有企業改革的順利進行和國家的長治久安具有十分重要的意義。當前，國有企業改革不斷深化，國有企業下崗職工基本生活保障逐步向失業保險并軌，需要最低生活保障的人員會有所增加，迫切要求進一步加強城市居民最低生活保障工作，為城市貧困人口提供基本生活保障。各地區、各有關部門要從實踐同志"三個代表"重要思想的高度，充分認識做好城市居民最低生活保障工作的重要性和緊迫性，以對人民高度負責的態度，采取有力措施，大力推進，狼抓落實，切實把這項工作抓緊抓好。
二、認真貫徹屬地管理原則，全面落實城市居民最低生活保障制度
各地區要全面貫徹執行《城市居民最低生活保障條例》，按照屬地管理的原則，將中央、省屬企業，尤其是遠離城鎮的軍工、礦山等企業符合條件的貧困職工家庭納入最低生活保障范圍，不得以任何理由將他們排斥在外。當前，對企業改組改制和產業結構調整過程中出現的特殊困難人群，特別是中央、省屬企業和城鎮集體企業的特困職工家庭，以及下崗職工基本生活保障向失業保險并軌中新出現的需要最低生活保障的人員，要作為工作重點，及時納入最低生活保障范圍。同時，要堅決克服按非農業人口一定比例下達保障對象指標等簡單化的辦法，盡快把所有符合條件的城市貧困人口納入最低生活保障范圍。
三、加大財政投入力度，管好用好城市居民最低生活保障資金
建立和規范城市居民最低生活保障制度是地方各級人民政府的重要職責。地方各級人民政府，特別是省級人民政府必須加大最低生活保障資金投入。每年年底前，由地方各級民政部門根據核定的保障對象所需資金提出下一年度的用款計劃，經同級財政部門審核后列入財政預算。中央財政將根據各地財政狀況、最低生活保障任務和地方財政努力程度，加大對財政困難地區城市居民最低生活保障資金的專項轉移支付的力度。地方各級人民政府要逐年增加最低生活保障經費支出，不得因中央加大支持力度而減少地力財政投入。
要把各級財政預算安排的城市居民最低生活保障資金納入財政社會保障補助資金專戶，實行專項管理，專款專用，確保資金不被挪用和擠占。
四、建立健全法規制度，推進城市居民最低生活保障工作的規范化管理
要盡快制訂和完善與《城市居民最低生活保障條例》相配套的最低生活保障申請人家庭財產收入申報制度和審核辦法，規范城市居民最低生活保障金申請、審批、發放和監督的程序。要認真調整核實申請人的家庭收入、家庭財產和勞動力就業狀況，及時掌握保障對象的動態情況，嚴格按政策規定審批最低生活保障對象。對申請最低生活保障金的在職職工、進入再就業服務中心的下崗職工、領取失業保險金或養老金的人員，要按照當地政府公布的有關標準計算其收入。對申請最低生活保障金的有勞動能力的人員，勞動保障部門要配合民政部門核實其就業、收入狀況，并負責出具有關證明。要進一步完善監督機制和操作程序，實行民主評議，接受群眾監督，將最低生活保障金數額、保障對象人數等情況定期向社會公布，做到政策公開、資金公開、保障對象公開。
各地民政部門要會同財政、勞動保障、統計、物價等部門，根據當地維持城市居民基本生活所需費用，按照既要保證貧困居民的基本生活，又要有利于鼓勵就業的原則，制訂與當地經濟發展水平和財政承受能力相適應的最低生活保障標準，并保持相對穩定，不要盲目攀比。最低生活保障金標準應與企業最低工資、下崗職工基本生活保障費、失業保險金等標準拉開距離，分清層次，相互銜接，形成合理配套的標準。
要大力推進最低生活保障工作的信息化和社會化管理進程，加快城市居民最低生活保障信息網絡建設，逐步實現通過銀行、郵局等機構發放最低生活保障金，努力捉高最低生活保障工作管理水平。
五、加強組織領導，確保城市居民最低生活保障制度落到實處
各地區、各有關部門要以同志“七一”重要講話和黨的十五屆六中全會精神為指導，改進工作作風，從改革、發展、穩定的大局出發，將城市居民最低生活保障工作列入重要議事日程，加強領導，周密部署，確保城市居民最低生活保障制度落到實處。各有關部門要各司其職，各盡其責，加強協調和配合，及時研究解決工作中出現的問題。民政部門要做好城市居民最低生活保障制度的組織實施工作；財政部門要保證最低生活保障資金按時足額到位，加強資金的監督管理，并安排必要的工作經費和人員經費；勞動保障部門要與民政部門共同做好各項保障措施的銜接工作。要認真落實最低生活保障對象在住房、醫療、子女教育、稅收、水、電、煤氣等方面的社會救助政策。
要轉變最低生活保障對象單純依靠政府救濟的觀念，鼓勵和幫助他們自謀職業，自食其力，逐步改善生活狀況。同時，要廣泛動員社會力量，積極開展扶貧濟困送溫暖活動，形成全社會互助互濟的良好風尚。
1、收入水平低，來源渠道單一。2、生活處于入不敷出的狀態。3、居住條件差。①住房建筑面積小。②27.2%的家庭是租賃房屋。③住房配套設施差。4、子女教育費和醫療費用負擔過重。
在農村低保邊緣家庭存在的主要問題是：
1、收入低、不穩定。2、消費水平低。3、居住面積小，時間長，質量差。4、子女教育費和醫療費用主要依靠自己承擔。
對策與建議：
一是建立城鄉低保邊緣困難群體專項救助長效機制。
1、建立定期的調查機制。建立城鄉低保邊緣困難群體專項救助長效機制，通過調查研究分析，科學界定城鄉低保邊緣困難群體的范圍、規模、救助項目和補貼標準，制定出由政府牽頭，多部門協調合作切實可行的實施意見。
2、建立有效的協調機制。一是建立社會救助聯席會議制度。各級政府要建立社會救助工作聯席會議制度，明確部門職責，建立社會救助工作議事協調機制。二是實現社會救助工作歸口管理。民政部門負責救助對象的審批，動態管理，建立基礎檔案等日常工作；勞動保障部門負責組織實施就業救助；教育部門負責組織實施教育救助；衛生部門配合民政部門負責組織實施醫療救助；房產部門負責組織實施取暖救助；殘聯負責對殘疾家庭的特殊救助；財政部門負責救助資金和工作經費的按時撥付，并進行監督檢查；審計部門負責對救助資金的審計。
3、堅持四項原則。城鄉低保邊緣戶專項救助堅持與城鄉居民最低生活保障制度相協調、相銜接的原則；堅持救助水平與經濟發展相適應的原則；堅持實行專項救助的原則；堅持家庭收入核算和審批程序參照城鄉低保對象審批有關規定執行的原則。
二是建立一個緩式的、有坡度的突出保障救助重點的制度框架。
1、制定城鄉低保邊緣家庭救助的具體措施和補助標準，應參照低保救助標準和實施辦法。建議在醫療救助、教育救助、供暖救助方面的補助額為城鄉低保對象救助標準的50%。
2、對基本生活困難的救助對象實施分類救助、標準有別的辦法。建議建立一個緩式的、有坡度的突出保障救助重點的制度框架，即在每戶每年設定金額標準的基礎上（城市每戶每年不超過1000元，農村每戶每年不超過500元），細化按30%、50%、80%和100%等不同標準補助，進一步提高基本生活救助的針對性和合理性。
3、對喪失勞動能力的殘疾人和重大患有嚴重疾病的特殊保障人群，可以考慮實行一次性、階段性的生活救助措施，幫助其克服臨時困難，并實行一事一議制度。
【關鍵詞】低保；成都市；最低生活保障
一、主要情況介紹與比較
從成都市的情況來看，截止2014年，全市城市低保對象達到24942戶，救助人數3.55萬人，約占全市非農業戶口的0.47%，平均補助金金額為500元每月。相比其他省市，低保水平在全國來看是偏低的，綴蹕嗟庇諫蝦J械淖畹蛻活標準的二分之一。成都地處西南地區，相比北上廣深發展較為遲緩，但其作為全國GDP排名第九位的城市，其生活水平和物價水平的高度與最低生活保障水平卻是不相吻合的。
全省來看，成都市的城市居民低保戶人數占全省城市居民低保戶的2.51%，保障的戶數遠遠低于南充市、巴中市等市的低保戶數。而在這些享受最低生活保障的人群中，約26.3%的人群處于失業狀態，占到了四分之一，其中40%是老年人，而登記的在職員工僅僅占到了1.35%。
二、成都市現行低保標準評述
受到低保救助的貧困群體目前的生活狀況到底如何？政府提供的低保在多大程度上起到了緩解貧困的作用？我準備從吃、穿、住、醫、學五個方面進行了解。
（一）吃
通過對溫江區永輝超市的走訪我了解到：常見的食品必需品的價格基本趨于穩定，我們以一戶每日三餐加一個水果來計算，大約每頓飯花費約6元左右，每月30天則花費540元。
（二）穿
通過淘寶和校園周邊的實體店，我了解到一件秋冬所需的普通毛衣價格在30元至500元不等，而大衣則在200至3000元不等，按最低標準計算，低保戶可花費服裝消費約300元。
（三）住
成都市廉租住房的補貼方式主要有以下三種：1.租金補貼。最低收入家庭租金補貼標準為12元/平方米，同時，實行租金補貼保底，最低收入家庭為每月每戶240元，低收入家庭為每戶每月160元；2.實物配租，即縣級以上地方人民政府向申請廉租住房保障的城市低收入住房困難家庭提供住房，并按照規定標準收取租金。3.租金減免。2007年成都市對20戶特困住房家庭實施了“零租金”入戶的優惠政策。
若低保戶承租一個20平方米的廉租房，每月需支付的房租費用為200元。
（四）醫
成都市城市醫療救助采取門診救助、住院救助和一次性臨時救助的方式進行。1.門診救助。救助對象中未參加城鎮職工基本醫療保險的，每人每年累計門診救助金額為30D100元。救助對象中已參加城鎮職工基本醫療保險的，不享受門診救助。2.住院救助（含社區家庭病床）。市和區（市）縣確定的醫療救助定點醫院，實施“六免、八減、三優惠、一方便”等優惠政策。3.一次性救助。對因患重大疾病影響基本生活的救助對象，一個自然年度內給予不超過1000元的一次性救助；對救助對象中的孕產婦給予500元的一次性救助，用于產前檢查及住院分娩。
（五）學
1.學前教育：根據我市學前教育收費政策，我市公益性幼兒園資助標準為中心城區每人每月減免保教費200元（全年按10個月計），其余區（市）縣則按照當地發改、財政部門核定標準減免（全年按10個月計）；2.小學、初中教育：在小學、初中教育階段，按照九年義務制教育政策，全市公辦小學初中所有在校學生均免學雜費、課本費、作業本費，并對在校住宿的家庭經濟困難學生分別免去小學：1000元/生?年，初中：1250元/生?年。除中心城區外，14個郊區縣所有在校住宿學生均免收住宿費。此外，民辦小學、初中的所有在校在籍學生均免收作業本費。3.高中教育：在普通高中教育階段，公辦學校城鄉低保家庭學生免住宿費和課本費。對具有正式注冊學籍的在校生中家庭經濟困難學生，將給予生活補助2000元/年，其中，公辦學校的學生學費全免，民辦學校學生按照同類公辦學校學費予以補助。
三、總結
通過上述分析和調查，可以得出以下結論。
一是較全國來說，成都市的低保水平仍處于一個較低的水平，與一線城市相比差距仍然很大。二是較全省而言，成都市的低保戶數量較少，且補貼金額高于全省城鄉低保平均水平，低保建設比各地州市相比更為完善。三是對家庭而言，以溫江區500元補助來說，在一日三餐的情況下我們可以很明顯的發現，500元的補助并不足以支撐其所有的生活開支，包括飲食、穿衣、醫療、住宿和孩子的教學。因此，對于低保家庭來說，勞動和工作是保證他們基本生活的重要支撐。
對貧困群體的救助對政府而言是責任和義務，對貧困群體而言是他們應該享有的權利。但是，并不是解決了他們的吃飯問題，社會上的貧困就不存在了，因為人除了享有基本的生存權之外，還應隨著社會的進步與社會經濟發展相適應的發展。好逸惡勞、好吃懶做的人就算國家給了他一口飯吃，他也總有把這口飯吃完的時候，所以更為重要的，是提供就業的機會，無論生活再困難，也應該靠自己的力量去獲得屬于自己的那“一碗飯”。無論是窮人或是富人，都應該共同與社會和經濟增長一起發展。
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