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約好下午3點(diǎn)見面，胡春梅準(zhǔn)時(shí)到達(dá)，一坐下就直切主題。
“國(guó)務(wù)院剛出臺(tái)的意見提到，試點(diǎn)涉及突破法律條款的，在試點(diǎn)期間允許相關(guān)法律條款暫停執(zhí)行，這相當(dāng)于法律上為農(nóng)村土地抵押貸款放行。”胡春梅隨即拋出了疑問，法律上的放開是否意味著農(nóng)地抵押能夠真正實(shí)現(xiàn)推廣呢?
當(dāng)初，正是帶著這個(gè)疑惑，胡春梅一頭扎進(jìn)了有關(guān)農(nóng)地抵押法律方面的研究。但經(jīng)過幾年時(shí)間的追蹤和實(shí)地調(diào)查，胡春梅認(rèn)為，法律禁止農(nóng)地抵押并非是農(nóng)地抵押融資在現(xiàn)實(shí)中陷入困境的主要原因。
市場(chǎng)是主要因素
作為中國(guó)博士后特華科研工作站法學(xué)博士，胡春梅研究的方向是國(guó)際金融法，接觸農(nóng)地抵押融資是來自工作上朋友向其傾訴的苦惱。在做股權(quán)投融資的時(shí)候，常有農(nóng)企的朋友向她抱怨融資難，即使在眾多銀行林立的今天，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展想要融資一兩千萬元依然非常困難。這種現(xiàn)象引起了她的關(guān)注和思考。從湖南農(nóng)村走出來的她，原本對(duì)“三農(nóng)”有著特殊的情愫，為此，她萌生了研究農(nóng)地抵押融資的念頭。當(dāng)她把這一想法告訴導(dǎo)師時(shí)，沒想到導(dǎo)師竟然給予大力支持。
胡春梅開始追根溯源，把近25年來我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地(包括耕地、林地、草地和荒地等)進(jìn)行抵押貸款的實(shí)例進(jìn)行分析總結(jié)，并展開了大量的走訪調(diào)查。
在兩個(gè)小時(shí)的訪談中，胡春梅從農(nóng)地抵押貸款市場(chǎng)的供需雙方清晰地闡釋了自己的發(fā)現(xiàn)。她說，從需求來看，農(nóng)戶對(duì)正規(guī)信貸的需求主要來自生產(chǎn)性即發(fā)展性信貸需求，需求最旺盛的是經(jīng)商階層;農(nóng)村的各類新型經(jīng)營(yíng)主體包括種養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等對(duì)農(nóng)村金融產(chǎn)品需求相當(dāng)明顯。
“這些群體客觀上存在農(nóng)地抵押融資的意愿。”胡春梅強(qiáng)調(diào)說，但對(duì)資金供給方金融機(jī)構(gòu)而言，他們并沒有強(qiáng)烈的愿望。
金融機(jī)構(gòu)積極性不高是出自風(fēng)險(xiǎn)的考量。農(nóng)地抵押的風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜，主要涉及到7大方面：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身屬性導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)大;農(nóng)地缺乏統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證;農(nóng)地抵押的交易成本高;缺乏農(nóng)地抵押擔(dān)保中介機(jī)構(gòu)，比如評(píng)估缺乏標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)地抵押商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)不足;沒有統(tǒng)一公開的市場(chǎng)可以交易，不能以市場(chǎng)價(jià)及時(shí)變現(xiàn)抵押物;法律明確規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押;我國(guó)的土地承擔(dān)了農(nóng)民的生存功能。
胡春梅說，“其中最容易解決的是法律限制。而金融機(jī)構(gòu)最關(guān)心的是農(nóng)地抵押的市場(chǎng)潛力，能否為其帶來經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行的農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)并沒有獲得市場(chǎng)的廣泛認(rèn)可，多數(shù)的金融機(jī)構(gòu)不愿意接受農(nóng)地抵押。”
她以林地抵押的現(xiàn)實(shí)情況，證實(shí)了法律有限的限制作用。
法律從一開始就對(duì)林地抵押采取允許的態(tài)度，從上世紀(jì)80年代開始，林地的確權(quán)頒證工作一直在進(jìn)行。同時(shí)，政府為了培育林權(quán)抵押市場(chǎng)，制定了評(píng)估制度和登記制度，并支持設(shè)立相關(guān)登記和評(píng)估機(jī)構(gòu)，掃清了林權(quán)抵押實(shí)施的障礙。然而，林權(quán)的抵押融資發(fā)展不如人意，除了國(guó)有的林業(yè)公司能通過林權(quán)抵押獲得貸款，集體或者個(gè)人擁有的林地抵押融資并不普遍。據(jù)國(guó)家林業(yè)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年全國(guó)林業(yè)的投資額為4265.47億元，其中來自銀行貸款資金為401.70億元，約占投資額的9.42%，主要是為林業(yè)的貼息貸款。
“林地的抵押并非法律禁止的領(lǐng)域，但林權(quán)的抵押融資與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同樣受到抑制。”胡春梅表示，在農(nóng)村土地領(lǐng)域，農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值是決定其作為抵押物意義的關(guān)鍵因素，法律的禁止并非阻礙抵押融資的主要原因。
農(nóng)地抵押解禁應(yīng)緩行
盡管受城市土地引入資本帶來的影響，希望通過允許農(nóng)村土地抵押引導(dǎo)資本進(jìn)入“三農(nóng)”領(lǐng)域的呼聲很高，但在胡春梅看來，時(shí)機(jī)尚未成熟。
胡春梅認(rèn)為，農(nóng)村土地問題需要解決的核心問題是，誰獲得了土地抵押流轉(zhuǎn)帶來的收益?事實(shí)上，在農(nóng)地確權(quán)以及利益分配領(lǐng)域，農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府的產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒有理順，存在嚴(yán)重的與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象。
“如果農(nóng)地抵押的開禁只不過為地方政府官員與工商企業(yè)的合謀提供新的空間和渠道，農(nóng)戶在這個(gè)過程中被眼前利益所蒙蔽，那么最終傷害的依然是農(nóng)戶的利益，還將影響到我國(guó)的糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。”她說。
同時(shí)，由于農(nóng)村土地沒有相對(duì)統(tǒng)一和完善的土地市場(chǎng)，金融機(jī)構(gòu)在接受農(nóng)地作為抵押物時(shí)，面臨著信息不對(duì)稱、土地評(píng)估價(jià)值缺乏標(biāo)準(zhǔn)以及債權(quán)難以實(shí)現(xiàn)的難題。從銀行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的角度來說，現(xiàn)階段農(nóng)地并不具備抵押貸款的條件。實(shí)踐中，商業(yè)銀行可以通過其他擔(dān)保方式介入農(nóng)地經(jīng)營(yíng)性貸款之中。但是，以行政命令的方式而非市場(chǎng)化的方式要求金融機(jī)構(gòu)接受農(nóng)地抵押貸款，要么是帶來金融機(jī)構(gòu)的軟抵抗，要么是金融機(jī)構(gòu)工作人員與其他利益主體的合謀，損害金融機(jī)構(gòu)的整體利益。
胡春梅說，從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來看，法律對(duì)農(nóng)地抵押的禁止具有合理性和正當(dāng)性，全面解禁還需時(shí)日。
